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地方债务风险及化解策略 发布时间：2011年11月07日 09:54来源：学习时报 作者：陈时兴 　　地方政府债务是我国经济转型期各种矛盾的综合反映，也是一种不易准确估量、预测的债务，极易引发财政金融风险与经济波动。本文以东部地区的L市为例，对我国地方政府债务形成原因、偿还能力与潜在风险进行了分析，提出了一些对策建议。 　　地方政府债务分类界定与负债成因 　　地方政府债务是指地方各级政府机关、事业单位及其他组织以政府的名义向国内外承借、担保或与政府行为相关的、负有直接或间接偿还责任的债务。以偿债主体、偿债资金性质和政府法定义务作为划分标准，地方政府债务分为以下三类：一是地方政府负有偿还责任的债务，包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。二是地方政府负有担保责任的债务，指因地方政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人（包括政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等）无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任且需要用财政资金来偿还的债务。按照国际通用财务报告准则，这类债务一般只是在担保单位的资产负债表的附注中加以说明作为或有负债，而不将其作为本单位的负债来源。实践中，这类债务一般也不可能百分之百转化为坏账，不是都需要作为担保单位的地方政府来偿还的。三是政府其他相关债务，指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务。这类债务由非财政资金偿还，地方政府也未提供担保，在法律上政府是没有还债义务的。但由于它是债务主体为承担政府公益性项目而举借的债务，假如出现了偿债困难，政府也可能要承担救助责任。 　　按照我国现行法律规范，地方政府债务的存在是不合理的。我国《预算法》第3条和第28条规定，各级政府预算应当做到收支平衡，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。《担保法》第 8条规定，国家机关一般不得作为保证人。据此，地方政府是不应该存在各种形式债务的。但在我国经济社会转型的特殊时期，地方政府债务的形成有深刻的体制背景和根源，必须历史地、客观地、辩证地看待。 　　首先，改革开放以来中央与地方分权体制逐步建立后，地方政府有了日益强大的举债发展地方经济的动力和压力。从上世纪70年代末开始，一些地方政府已经举借政府负有偿还责任的债务；80年代实施“划分收支、分级包干”财政体制改革方案后，地方政府举债发展地方经济的动力进一步增强，负债规模也逐步增大；90年代中期分税财政体制建立后，地方政府的财权相对比例减少，但地方经济跨越性发展压力、庞大的行政支出压力、民生工程建设压力及维稳压力增大，仅仅依靠地方政府存量资金投入和中央政府转移支付资金投入已经不够，需要依靠大量招商引资、利用民资和大规模融资举债来弥补政府财政支出的缺口。 　　其次，在政府与市场职能的转换期，地方政府对社会经济事务“大包大揽”的局面未改变，相应的地方政府政绩考核机制也建立在完成地方社会经济事务的各类指标上，包括GDP增长、财政收入、招商引资、项目投资及以经济增长和财政收入为支撑的民生工程和生态文明建设。而政府官员一届任期为5年，5年内要达到比较出色的政绩就需要举债来实现区域经济超常规发展。如果地方政府不搞举债融资，就不可能有今天经济社会快速发展成就。从逻辑上讲，如果赞同中国超常规的发展模式，就不能简单地否定支撑这种超常规发展的机制，包括地方政府举债融资机制。 　　地方政府偿债能力评估与风险隐患 　　尽管我国地方政府举债有其必然性，但若举债规模普遍超过了偿债能力，就会引发严重的财政金融危机，甚至影响一国的政局稳定。选用反映地方政府偿债能力的主要指标，以东部地区典型的L市为例，对我国地方政府偿债能力综合评估如下： 　　1.负债率，即地方政府债务余额占地区生产总值的比重。这个指标反映地方经济总规模对地方政府债务的承载能力，国际公认的警戒线是20%。2010年L市以地方政府负有偿还责任的债务余额计算，负债率为11.83%；以年末全部债务余额计算，负债率为20.58%。这表明，地方政府债务负担目前尚在可控范围之内。 　　2.债务率，即地方政府债务余额占当期财政收入的比重。这个指标反映地方政府通过运用财政收入满足偿债需求的能力，目前国际上的标准为100%左右。2010年末 L市以地方政府负有偿还责任的债务余额计算，债务率为 52.34%；以年末全部债务余额计算，债务率为91.04%，低于国际公认的警戒线。 　　3.偿债率，指地方政府债务当年还本付息额与当期财政收入的比重。这个指标越高，还债压力越大，债务风险越高，目前发达国家大多在20%左右。2010年末L市以地方政府负有偿还责任债务当年还本付息额计算，债务率为23.57%，略高于国际警戒线。