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地方政府环境行政问责：功能与制度 　　近年来，随着空气污染、水污染、土壤污染、重金属污染等重大环境事故的发生，我国社会公众日益关注环境问题及其与环境保护密切相关的地方政府的政策制定、环境执法、环境监管等，地方政府环境行政问责的相关问题日益凸显，充分认识地方政府环境行政问责的价值与功能，并进一步完善相关制度，显得尤为必要。 　　一、地方政府环境行政问责的价值和功能 　　行政问责是建设法治政府、责任政府、阳光政府的必要措施，是现代行政的重要内容，环境行政问责制度具有特殊的价值和功能，对地方政府加强环境行政问责尤为重要。 　　1.强化地方政府环境责任 　　“20世纪70年代早期，美国密歇根大学萨克斯教授提出的环境公共信托理论认为，水、空气等与人类生活密不可分的环境要素是全体国民的公共财产。国家受全体共有人――国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。”[1]地方政府对当地环境保护负有法定的职责和义务，因不履行或不当履行其职责与义务，自应承担因此产生的各种责任，我国新《环境保护法》充分体现了这点。地方政府和环保部门及其工作人员不仅要有正确的权力观，更要有正确的政绩观和责任观，正确行使环境保护职权，严格履行环境保护义务，将环境保护责任落实到位，推动所在地方环境质量不断提升。行政问责制能进一步强化地方政府的环境责任意识，敦促地方政府由“权力政府”向“服务政府”、“责任政府”转变。通过行政问责，增强地方政府与公众的互动，减少地方政府在公众心目中乱作为、不作为的负面形象，增强地方政府的社会公信力。 　　2.促进地方政府环境法治 　　十八届四中全会确立的依法治国基本方略要求依法行政和建设法治政府，对于在环境行政管理领域扮演重要角色的地方政府来说，实行环境法治是地方政府有效履行环境监管职责的重要途径。实行行政问责，可以督促地方政府更好地实行环境法治，依法履行环境监管等职责，履行地方政府承担的环境保护义务。构建法治社会是世界各国民众不断努力实践和探索的目标，法治是人类社会的向往和崇拜，古罗马西塞罗更是指出：“法律是最高的理性，从自然产生出来的，指导应当做的事，禁止不应当做的事。”[2]法治不仅要求我们每一个人都平等地遵守法律，建立对法治的信仰，而且要求是善法之治。环境法治是法治理念在地方政府履行环境保护职责等过程中的具体体现，强调地方政府在履行环境职责、环境权力时与被监管的行政相对人等在法律面前具有平等的地位，没有超越法律的特权。地方政府要更加理性地看待自己的环境权力和环境义务，要依法管控环境权力，约束环境行政行为，承担环境义务，一切违背法律和法治精神的行为都应受到法律的惩处和责难。建立行政问责制，对地方政府的环境权力是一种警示和约束，对公民环境权则是一种尊重和保护，可以有效促进地方政府实行环境法治。 　　3.实现地方政府环境善治 　　通过实行环境法治，我们的最终目的是要实现环境善治。“善治实际上是国家权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”。[3]环境善治要求作为非行政主体的执政党组织、人大、司法机关等加强对地方政府及其工作人员在履行环境监管等职责方面的监督，加大监督力度，发挥监督职能，对地方政府的环境行政权进行必要的制衡与约束。作为公民个人和相应的社会组织要自觉提高监督与问责的能力，培养积极参与的公民意识，增强敢于问责的勇气，公民个人和相应社会组织权利意识的觉醒和能力的增强，地方政府才能更加积极地行使环境权力、承担环境义务和保障环境权益。对地方政府实行环境行政问责制，能增强地方政府及其工作人员对环境保护事业的责任感和使命感，提高地方政府环境治理的效果，能够在地方政府与其他环境义务主体及环境监管行政相对人之间建立更好的信任与合作关系，进而实现地方政府的环境善治。 　　4.维护社会公众环境权益 　　政府加强环境保护，其终极目标就是要促进环境质量的改善与提高，维护社会公众的环境权益，让社会公众可以持续地享受美丽、美好、健康的环境和可持续的资源。社会公众的环境权益是个笼统的非单一部门法的范畴，它不仅包括尚未通过立法明确成为法定权利的环境权，而且包括相关的生命权、健康权、身体权、财产权等。实行环境行政问责制，可以防范地方政府对环境保护职责的漠视等不作为，督促地方政府及时纠正不当或违法履行环境保护职责的行为，减轻或防止因此造成的环境损害。通过实行环境行政问责，可以威慑与警示相应的地方政府、所属的环境监管等部门及其工作人员的某些懈怠心理与违法倾向，从而正确履行环境职责和承担相应的环境义务。通过实行环境行政问责，可以有效监督地方政府转变执政理念和发展理念，不盲目崇拜G