盘活货币存量的关键在中央财政..doc

财政存量：如何盘活，影响几何？ “ 盘活存量”是近几个月国内宏观政策表述中的一个新提法。它最早由李克强总理在今年6月8日的环渤海省份经济工作会议上提出。当时李总理说到要“激活货币信贷存量”。在7月3日的一次国务院常务会议上，李总理又将其外延拓展到了财政政策，提出要“盘活财政存量”。在7月30日的中央政治局会议上，“盘活存量、优化增量”更上升为党中央的方针，成为下一步财政和货币政策的重要方向。财政和货币的存量在哪里，怎样盘活，盘活之后对经济和市场会有什么影响？在这篇文章中，笔者将首先分析盘活财政存量的问题。什么是财政存量？仔细想来，盘活财政存量不是一件容易理解的事情。因为就连什么是财政存量都是一个问题。过去20年中，除2007年外，中国财政每年都处在支出大于收入的赤字状态。近几个月，财政收入增速更是因为经济增长的低迷而滑落至预算增长目标之下（图1）。而近些年来，虽然国债增长保持稳健，但地方政府债务却明显膨胀，引发了不少忧虑。在这样的背景下，很难想象财政还有什么“存粮”可挖。不过，财政确有存量可被盘活，它就是2013年6月末规模已达3.4万亿元、占同期GDP约6%的财政存款（财政存款主要是国库库款，图2）。要认识到这一点，首先需要了解一些会计知识。 我们从企业会计开始。中国《企业会计准则》第16条规定“会计核算应当以权责发生制为基础”。根据该原则，凡是在本期内已经收到和已经发生或应当负担的一切费用，不论其款项（现金）是否收到或付出，都作为本期的收入和费用处理。反之，凡不属于本期的收入和费用，即使款项在本期收到或付出，也不应作为本期的收入和费用处理。显然，以权责发生制为原则做的账目并不与现金的收付完全吻合。有人将企业会计的逻辑直接搬到财政上，想当然地认为财政收支数据也是以权责发生制入账，与财政存款数不可比。这是一种错误的认识，因为中国财政会计以收付实现制，而非权责发生制为基础。财政部在2001年12月19日印发的《财政总预算会计制度暂行补充规定》中明确规定“财政总预算会计核算以收付实现制为主”，只有个别事项可以采用权责发生制。所谓收付实现制，是以款项的实际收付为标准来记账的会计原则。凡在本期收到或支出的款项，均记入本期收入或费用。反过来，凡本期还没有以现款收到的收入和支付的费用，即使它归属于本期，也不计入本期的收入和费用。由于收付实现制下每笔记录都对应着款项的流入和流出，收付实现制的账目与现金量变化精确对应。因此，财政部按月公布的财政收支数据其实就是财政当月实际收到和支出的现款额。它们与财政存款余额都属于收付实现制的概念，相互可比。财政存款越多，未来财政能够实际支出的款项（也就是未来的财政支出）就越多。从这个意义上来说，财政存款是一个可被用来提升财政支出的“财政存量”。财政存量怎样盘活？财政收支是流量，财政存款是存量。财政存款的变化由财政收支所引起，二者应该可以在数量上相互对应──财政盈余（收入大于支出）应该让财政存款增加，而财政赤字（收入小于支出）应该让财政存款减少。但是，中国在连年赤字的背景下，却逐步形成了规模庞大的财政存款（图3）。财政收支与财政存款之所以在数量上有差异，主要原因是财政支出进度缓慢，以及随之而来的年末财政收支数据调整。除此而外，财政收支中的一些不规范行为，以及数据口径之间的差异也在起作用。这些因素表明财政资金并未被完全高效使用，因而也指出了盘活财政存款的方向所在。财政支出进度滞后是中国一直存在的一个问题。按照相关规定。财政支出之前要先制定支出预算，并报请各级人民代表大会批准。人大批准后，还得按照预算的计划走。对诸如基建设施、大宗采购等大的财政拨款项目，财政资金的支付还要根据项目的进度分次拨付。但是，中国每年的财政预算要等到3月份人民代表大会召开时才会出炉，此时一年已经过去了差不多1/4。在剩下的大半年里要严格按照预算法规把财政支出都花出去，存在不小的难度。另外， 中国每年在制定财政预算收入目标的时候，都会比较保守，以降低达不成收入目标的风险。因此，中国财政基本上每年都会出现财政超收──实际收入多于预算收入（图4）。这些超收的部分要在同一年内合规地花出去相当困难。这种支出进度滞后的现象，反映了中国财政预算制度的不成熟。要改变它，需要的是财政预算制度的重大变革，不是短期内能够实现的。 这样，年末“突击花钱”就成为中国财政的一个持续的特色现象。每年12月的单月财政支出一般都会是其余月份支出量的两倍左右。这种现象在地方政府层面表现得最为明显（图5）。在每年12月的庞大财政支出中，有一部分是权责发生制调整这一数字游戏造成的。前面介绍过，中国财政会计以收付实现制为基础，但有个别事项可采用权责发生制。这种制度安排给财政部编制财政数据带来了便利。每年未能花完的财政资金