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云南省矿山复垦保证金制度研究 　　摘 要：我国是一个矿业大国，矿区土地复垦和生态重建是我国矿区发展的核心工作。在我国，土地复垦工作起步较晚，直到20世纪60年代初，一些矿工企业才零星地开展了土地复垦工作。1989年1月1日实施了《土地复垦规定》，这标志着矿区土地复垦制度在我国的正式建立。经过十多年的实践，目前我国土地复垦率还不到10%。其主要原因在于现行矿区复垦制度建立于计划经济时期，采用典型的“命令管制型”管理手段，通过法规要求企业从更新改造费和发展基金中列支土地复垦费。这种复垦成本内化途径无论从理论层面，还是从实践上来看，都难以落实。“谁破坏、谁复垦”的原则得不到有效地制度保障。而克服这一缺陷的对策是建立矿区复垦保证金制度，此制度是按照“谁破坏、谁复垦”的原则，通过“经济激励型”手段实现复垦成本的内化。 　　关键词：矿山复垦；保证金制度；市场失灵；政府失灵 　　土地是人类生活活动的重要场所，是人类生产活动的主要生产资料和环境条件，与人类的生存和发展忧戚相关。随着中国经济的快速发展，生态和环境已经成为阻碍社会经济发展的瓶颈。在造成我国人地矛盾尖锐化的诸多因素中，矿产资源开采等生产建设活动对土地的破坏和浪费是主要因素之一。随着矿产的开发，必然会导致地表的大量剥离、大面积下沉和固体废弃物的大量堆积，从而导致土地资源的大量破坏。 　　一、概念界定 　　1.矿山复垦。矿山复垦即采用整治措施，将被扰动的土地恢复到预先设定的地表形式使其与周围的自然环境协调一致，或使其具有新的可持续发展的用途。复垦过程是一个再造自然生态环境的人问过程，其目的是：再生利用土地、恢复生态平衡，使生产建设得到可持续发展的同时，土地资源和环境也得以保护和可持续利用。 　　2、保证金。就矿业而言，保证金是矿业企业在勘探、开发矿产资源之前在有关的管理执法部门缴存的一笔现金，待矿业企业成功完成矿区复垦后再归还。如果矿业企业未能完成复垦，保证金将被没收，资金将被用于矿区复垦。 　　二、建立矿区复垦保证金制度的必要性 　　（一）矿区环境现状分析 　　矿业开发对环境的破坏是巨大的，如果用级别来评价有关行业对生态施加影响的强度，则采矿业的强度级别最高，为2.4，然后依次为化学和石油加工业、冶金、燃料能源、建筑业、造纸业和运输业。 　　矿业对环境的影响无孔不入，它表现在各个环节，从探矿开始，到开采、选矿、冶炼、加工，直至产品被利用的整个过程，都不同程度低引起环境问题，只是引起环境问题的方式和程度有所不同。但在云南省矿业做大做强的同时，由于没有处理好改革与发展，开采与保护，安全生产与效益的关系，曾一度出现了盲目发展、滥采乱挖、资源被破坏、低水平重复建设、伤亡事故频发、环境污染等严重问题。也带来了环境和资源破坏的负面影响。突出表现为以下问题： 　　1、植被破坏。采矿严重破坏植被，尤其是露天开采大面积扰动地表，破坏植被，造成地面变形、地面失去平衡、产生不稳定边坡、发生水土流失，引起扬尘污染等。如昆明附近露天开采磷矿、钛铁矿和石材等矿产时，均不同程度地引起以上环境问题。 　　2、地面塌陷。地下采矿常常引起地面塌陷，我国每年因采矿造成的土地塌陷达10.5万亩。云南省地下开采的铜矿山、锡矿山和煤矿等也均出现土地塌陷现象。 　　3、污水排放。地下采矿通常排放大量的有害矿井水，这类问题在各地的煤矿表现尤为突出，多数煤矿排放含硫等有害物质很高的矿井水，全国每年采煤排放的矿井水达22亿吨，对土地和水系造成直接的污染，不仅使土壤性能变差，影响农作物的生长，而且危害人体健康和牲畜的生长，严重的甚至引起区域性地方病。 　　4、固体废弃物污染。无论是露天开采还是井下开采，都会排放大量的固体废弃物占用和污染土地，世界每年采矿排放的废石约350亿吨，我国的黑色金属矿山每年排放剥离岩土量2亿吨余，有色金属直属矿山每年排放固体废弃物0.6亿吨，煤矿每年产出的煤矸石为一亿吨左右，全国积存的煤矸石已超过16亿吨。 　　5、空气污染。矿产的冶炼往往排放大量的有害物质，如二氧化硫和许多有毒重金属，如铅、镉、锌、铬、汞等。它们进入人体后可引起心血管、中枢神经、呼吸系统等方面的慢性病和癌症。尤其是一些设备成就、技术落后、缺乏环境保护措施、甚至采用土法选冶的小厂，环境污染问题十分严重。如滇南等地利用土法提炼铅锌，对当地环境造成较大的影响。 　　6、滑坡和泥石流。采矿还常常诱发滑坡和泥石流等间接自然灾害，发生突发性土地破坏，造成人员财产损失。如昆明电缆厂受附近采石场的影响，东川铜矿和元阳金矿受采矿影响，均发生过地质灾害。元阳金矿1996年5月，曾发生特大山体滑坡，一个矿点的工棚和26个矿洞基本被埋，77人受伤，108人身亡，直接经济损失约1.4亿。 　　（二）从经济学视角来探讨建立矿山复