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在市政体制内建立协商民主制度平台探讨 　　摘 要：中共十八大报告充分肯定了社会主义协商民主的重要意义，称之为我国人民民主的重要形式。如何践行这一民主形式，是一个值得深入思考的问题。南京市通过改革市政管理体制，在市政管理机构内部建立协商民主的制度平台，体现了当下我国城市管理中发展协商民主的新探索。实践经验表明，这种改革方式与我国的政治体制相适应，具有现实的可操作性，值得进一步探索和推广。 　　关键词：市政管理；南京市；协商民主；治理；制度平台；制度演进 　　中图分类号：F299.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）09-0028-03 　　协商民主是20世纪90年代兴起的一种民主理论和实践，强调公共事务的治理之道在于政府、政党和公民间的协商合作，公共政策必须经由公共协商的过程，并建立政治国家与公民社会的最佳关系。这种民主形式不仅注重人的“偏好”的聚集，也注重“偏好”的形成过程；不仅在形式上代表公民意志，也在实质上符合公民的利益，是一种兼具实质民主和程序民主的民主形态，得到了国内外的普遍认同。中共中央在十八大报告中提出要“健全社会主义协商民主制度”、“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，[1]报告对协商民主的渠道建设的认识，不仅强调了“政协组织”、“党派团体”的作用，更为突出地是强调了“国家政权机关”的作用。 　　虽然协商民主的理念越来越受到关注，但已有的实践往往只集中在政协组织、民主党派和社会团体的参政议政活动，相对于中央提出的通过“国家政权机关”（包括立法机关、行政机关、司法机关等）渠道广泛地开展协商民主的要求，还有很大差距。由于市政机构直接管理民众的日常生活和社会公共事务，对挖掘现行政治体制在整合民意、协调利益等方面的潜能具有巨大作用，因此，进行体现协商民主理念的市政管理体制改革，就显得尤为重要。在这一方面，南京市的改革实践为我们提供了很好的范例。不仅如此，这类改革的探索对把握中国政治体制改革的发展方向，也有一定的启示意义。 　　一、南京市在市政体制内建立协商民主制度平台的改革概述 　　在市政体制内建立协商民主的制度平台，是指在政府的工作流程中，建立协商民主的工作机制，并使这种机制成为政府决策和政策执行的必要环节。现以南京市成立的城市治理委员会为例解说这个问题。 　　1.在市政机构内部建立协商民主制度平台的体制改革。南京城市治理委员会是在原来的城管委的基础上建立起来的，但职权范围更为广泛，在城市治理工作中具有指导、组织、协调、监督、考核有关部门等市政管理职能，并有权对城市治理中的重大事项处置作出决定。科恩曾指出“在理想的协商中，参与者在形式和实质上都是平等的”。[2]为了实现这种平等，参与者必须打破身份的限制。比如南京城市治理委员会的组织机构由两类人员组成：一类为公务委员——政府在市政工作中的负责人，共39人。由南京市市长任主任、三位副市长兼任副主任，其他委员分别为城市治理的相关部门、直属单位的负责人。城市治理委员会下设办公室，负责城市治理委员会的日常工作，市城管局局长兼任办公室主任。另一类为公众委员——有24类不同社会群体的代表，共45人，由公开征集及评选的方式产生。具体做法是先从145名参选者中，审核出符合报名条件的129人，这些参选者被分成了24个类别组，按照事先确定的名额分配比例确定名单，现场摇号选出。公众委员有权力影响甚至参与城市治理委员会的职权行使。在市级城市治理委员会建立后，南京各区、街道也开始陆续成立本级的城市治理委员会，在社区建立议事平台，从而逐步形成自上而下的、以民主协商的组织平台为基础的城市公共治理体系。 　　2.在市政机构内部建立协商民主制度平台的工作机制。从民主的政治条件来看，协商民主强调以协商、合作替代竞争、冲突，它所蕴含的价值在“稳定”仍是中国社会发展前提的情况下，既有利于应对国内日益复杂的利益冲突，也回应了公民日益高涨的民主参与需求，非常契合当代中国政治发展的需要，有着广阔的应用空间与发展潜力。南京城市治理委员会的制度设计，在民主、稳定和效率之间找到了结合点，避免了民主滥觞的可能性。 　　第一，通过“第三方”立法，构建协商民主的规范。指导城市治理委员会工作的法规——《南京市城市治理条例》，重新界定了政府作用的范围及方式。尤其突出地表现在该条例是由第三方（中国人民大学法学专家）领衔起草立法，在国内首次提出了“城市治理”的概念，并将“柔性管理（优先采用教育、劝诫、疏导等手段）”、“公众参与”等体现协商民主的治理理念，及其工作方式写入城市治理的原则。这些原则经省人大常委会审查批准后，获得了法律地位。通过立法机关对城市治理规范立法，使具有协商民主特征的体制改革获得了法律保障，从而避免了因人废事的可能性。 　　第二，协商民主的制度设计获得了在一个治