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我国公益诉讼主体的缺陷及完善 　　[摘 要]我国新民事诉讼法将公益诉讼主体界定为法律规定的机关和有关组织，弥补了我国公益诉讼法律制度的空白。但是由于这条规定的模糊性，使得公益诉讼的主体范围在理论界和实务界仍有很大的争议。文章着重论述了国家机关、社会组织和公民作为公益诉讼主体的理论依据和现实需要，并对各主体的诉权进行初步探讨，力求其在各种冲突的价值间最大限度地实现平衡。 　　[关键词]公益诉讼；公共利益；诉讼主体；监督权 　　前言 　　改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善发展，一些严重的社会问题也日益凸显，如环境污染日益恶化、经济体制改革过程中国有资产的流失、滥用经济优势恶意垄断排挤中小竞争者等，这些现象都内含着对社会公益的侵害，然而由于我国公益诉讼主体的缺位，使得社会公益实体难以得到有力的维护。 　　一、问题的提出 　　（一）公益诉讼的起源 　　公益诉讼起源于古罗马法，古罗马著名法学家乌尔比安认为：“公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。事实上，它们有的造福于公共利益，有的则造福于私人。”[1]与此相适应，罗马法将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼。意大利法学家彼德罗?彭梵得指出：“人们称那些引起为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼（actiongs publicacpopulares），任何人都有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或者被公认为较适合起诉的人具有优先权。”[2]无独有偶，素有“罗马法的活字典”的法学大师周楠先生在《罗马法原论》一书中提到：“私益诉讼是为保护个人私有权利的诉讼，仅特定的人才可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，市民均可以提出。”[3] 　　（二）公益诉讼主体的缺位 　　在上世纪九十年代，我国理论界首先出现的是经济公益诉讼概念，虽然公益诉讼在我国理论界热论已久，但是我国一直没有通过立法的形式将其合法化。直到2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改的决定》，该修正案第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立使我国公益诉讼制度迈出跨越性的一步。 　　然而该条文的规定并没有使对公益诉讼的争议偃旗息鼓，反而由于该条规定的模糊性，在我国理论界和实务界掀起了一股新的浪潮。 　　通说认为，公益诉讼（public interest litigation），是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动，按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。美国统一法学的代表人物之一埃德加?博登海默（Edgar Bodenheimer）在《法理学：法律哲学与法律方法》一书中指出：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源自一种目的即一种实际的动机。”[4]公益诉讼作为一个与公益直接相关的术语，其目的就是为了保护社会公共利益，赋予广大公众和社会组织提起公益诉讼的权利。从维护社会正义的角度来看，在公益诉讼主体中增加适格公民是十分必要的，因为“如果不允许私人提起诉讼，就不可能听到任何异议”。[5] 　　然而，仔细审视新《民事诉讼法》第五十五条后可以发现，其并没有将适格公民纳入诉讼主体的范围，且对可以提起公益诉讼的国家机关和社会组织也没有细化。由于该规范内容过于概括和简略，导致司法实践必然面临着诸多困惑和障碍：首先，法院在受理公益诉讼案件时缺乏一个统一的立案标准；其次，由于该条的硬性规定，在社会公益受到侵害时，广大公民只能心有余而力不足，这样很可能导致该项规定形同虚设。 　　二、国家机关提起民事公益诉讼的理论和现实依据 　　根据新《民事诉讼法》第五十五条的规定，能够提起公益诉讼的主体首先是国家机关，但实践中哪些国家机关能有幸提起公益诉讼却没有具体定论，理论界争议最大是国家行政机关和人民检察院。 　　（一）行政机关成为公益诉讼主体的立论基础 　　笔者认为并不是所有的国家行政机关都能成为公益诉讼主体，只有对保护公共利益承担特定职责的行政机关才有资格提起公益诉讼。由这些国家行政机关提起公益诉讼，有其独特的优势，其作为该领域的管理者，能够利用自身所拥有的技术手段和监测工具及时、有效地发现侵害行为并采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。然而正是因为其是该特定领域的管理者，其在提起和自己有关的公益诉讼时难以保持中立，并且也缺乏应有的监督机制，处理结果很难达到实体公正。笔者建议可以采用异地管辖机制。 　　（二）人民检察院提起公益诉讼的理