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社会转型期集体土地资本化模式选择之法理辨析 　　摘要：赋予农民对集体土地的自主开发权还是继续由国家垄断土地一级市场，是当前关于集体土地制度改革的一个理论分歧。分歧的实质是关于集体土地资本化的模式之争，即究竟选择体制外集体土地资本化的“主动”模式，还是选择体制内集体土地资本化的“被动”模式。遵循社会转型期渐进式改革路线，综合考量各种因素，权衡两种模式的体系效应和实践效应，采取体制内集体土地资本化的“被动”模式，同时以地票交易为核心进行配套制度建设，不失为一种较好的选择。现行法层面应坚持《土地管理法》第43条的规定，加快征地制度改革，明确地票的地役权属性，为有效实施这一模式提供法制基础。 　　关键词：集体土地开发权；集体土地资本化；主动资本化；被动资本化 　　中图分类号：D920.1 文献标识码：A 　　文章编号：1003—0751（2013）10—0059—07 　　一、放开或坚守：关于农村集体土地开发权的分歧 　　我国目前的土地市场主要包括城市土地市场（国有土地市场）和农村土地市场（集体土地市场），前者无论在法律制度安排上还是在实践运行方面，都已基本成熟，可称得上真正意义上的土地市场化。然而，对于后者，由于现行立法对农村集体土地的用途进行了严格限制，基本上被限制于从事农业生产（法律规定的例外情形除外），所以从一定意义上讲，农村集体土地并没有市场化。有鉴于此，近年来许多学者撰文认为现行地权的不合理安排是导致农村、农民贫困的一个制度根源，并围绕集体土地制度改革产生了激烈的争议。争议的焦点在于：在集体土地制度改革的宏观方向上，究竟是放开对集体土地开发权的限制，赋予农民对集体土地的自主开发权，还是继续坚守国家拥有集体土地开发权，在此基础上对现行不合理的相关制度进行改进和完善？简言之，学者们的相关观点可概括为“放开”与“坚守”两种。以下分别予以阐述： 　　（一）放开：赋予农民对集体土地的自主开发权 　　赋予农民对集体土地的自主开发权，就是使农民对其拥有的集体土地享有开发建设的权利，农民在遵守规划的前提下，既可以将其土地使用权入股进行股份制经营，也可以在集体土地上进行商品房开发建设、发展工商业等经营性建设活动。持此观点的学者以国务院发展研究中心的刘守英先生为代表，他通过对北京市郑各庄村的实地调查后指出，郑各庄的变化表明：历史上长期积淀后遗留下来的城乡二元结构的裂痕，正在被农民自己弥合；城乡二元结构所造成的城乡差距，正在被农民自己消除。弥合裂痕、消除差距的路径，就是让农民在自己的土地上建设城市。①北京大学的张千帆教授最近发表的一篇文章也明确指出：“在不损害国家利益的前提下，农民完全可以通过自己的劳动或市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或村组织自愿达成互惠交易，而用不着政府主导城市化进程。”②另外，曲相霏先生指出：“《宪法》第10条成为农民享有土地开发权的障碍。消除该障碍有两个路径：一是修改《宪法》第10条，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利；二是维持《宪法》第10条，但明确‘城市’的含义，同时虚化国家的土地所有权，实化农民的土地使用权，包括在城乡范围内进行城市建设的权利。”③显然，曲先生所提出的两个路径，都将使农民拥有在集体土地上进行城镇建设的权利，并且把土地配置权交给了市场而不是由政府垄断。④ 　　（二）坚守：继续由国家拥有土地开发权 　　与上述放开对集体土地开发权的限制不同，由国家拥有土地开发权是指在我国城市化、工业化的进程中，在现行土地二元所有制的背景下，集体土地只能用于农业生产，不能用于开发建设（法律规定的例外情形除外），只有通过征收将集体土地转为国家所有之后，方可在其上从事开发建设。持此观点的学者以李开国教授为代表，在他看来，“在城乡分割的土地所有权双轨制背景下，我国工业化、城市化的历史进程不应受农民集体土地所有制和集体土地所有权的牵制，国家应垄断城市建设用地使用权的一级市场，独占城市建设用地高额级差地租利益，这才符合社会主义原则，才公平合理”⑤。贺雪峰教授也指出：“当前中国土地征收制度是中国经济快速发展的一个基本制度安排，这一制度大体合理。完善而非改变当前征地制度，应是征地制度改革的方向。”⑥另外，有学者通过研究土地发展权，间接地承认了现行征地制度的合理性以及国家垄断城市建设用地一级市场和享有城市建设用地高额级差地租利益的正当性，认为土地发展权国有模式具有一定的合理性，能防止少数人独享土地发展增值利益，因此，我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增值利益由全民共享。⑦由上述观点可见，主张由国家拥有集体土地开发权实际上就是要维持两种土地所有权（国家土地所有权和集体土地所有权）在市场化方面的差异，维护城市土地归国家所有的宪法原则，维持国家对城市建设用地使