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政治与行政二分法评述 　　摘 要：政治与行政二分法作为公共行政学的经典范式，在公共行政学百余年的发展历程中，受到了诸多批评。文中对政治与行政二分法理论进行了系统阐述，并在此基础上对其进行了评述，并探讨了该理论对我国行政管理理论与实践的启示。 　　关键词：政治与行政；二分法；启示 　　中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）12-0005-02 　　政治与行政二分法在公共行政学发展史上最先由德国政治学家布隆赤里提出来的，在经美国学者威尔逊和古德诺系统发展之后，成为了公共行政学的经典范式。该范式在其一百多年的发展历程中，可谓是誉满天下，谤满天下。本文将从政治与行政二分法理论内涵、评价以及对我国行政管理理论与实践的启示三个维度展开论述。 　　一、政治与行政二分法理论内涵 　　为了获得政治与行政二分法的准确理解，需要认真研读威尔逊的《行政学之研究》和古德诺的《政治与行政》两部著作。两位学者在其著作中对政治与行政的关系进行了比较系统的探讨，为了较清晰地阐述该理论，现对两位学者的政治与行政二分思想进行比较。 　　1.在政治与行政分离上，威尔逊认为，行政与政治是有区别的。行政管理专属的领域是置身于政治范围之外的。“政治是在重大而且普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”[1]12古德诺的观点与威尔逊的类似。他认为，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[2]12-13换句话说，政治就是国家意志的表达，而行政就是国家意志的执行。 　　2.在政治与行政的联系上，威尔逊认为，政治与行政存在着密切的相关性。行政管理是政治生活的一部分，它超越纯粹技术细节的，与政治中的基本原则、永恒真理息息相关。古德诺在政治与行政二分法理论上光辉在于他系统探讨了政治与行政的协调问题。他认为，“政治的功能一方面主要与国家意志的表达有关，其次又与国家意志的执行有关。因为在国家意志的表达与执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。”[2]21他对政治与行政取得协调的方式进行了探讨，认为政治对行政的控制方式有两种：一是法定制度，二是法外调节，即政党。 　　3.在对行政自由裁量权的问题上，威尔逊主张，“行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工作。”[1]13换言之，行政官员在执行政策时有自由裁量的余地，并非完全听从于政治家的意志。而古德诺认为，“执行表达国家意志的法律，在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。”[1]11此观点与威尔逊的可以说是不谋而合。 　　4.在政治与行政分离的原因上，威尔逊主张政治与行政分离在于使“干净”行政学从肮脏腐败的“政治操纵”中独立出来，以使行政学能够摆脱从属婢女地位，为政府管理工作提供理论上的指导，使政府有效履行其职能。而古德诺反对孟德斯鸠所言的行政、立法和司法在政府功能和机构上的分立，认为把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的，实际的政治运行要求政治与行政取得协调。他主张政治与行政只能在功能上分立而不是在政府机构上分立。 　　通过以上的分析，不难发现：无论是威尔逊还是古德诺他们并非主张政治与行政绝对分离，他们在论述政治与行政分离时，同时也敏锐地注意到了两者之间的相关性。如果说在公共行政学发展史上有人曾宣扬政治与行政绝对的分离，那么这个人当属官僚制理论创始人——马克斯·韦伯。韦伯可以说是政治与行政二分法的集大成者。在他看来，行政人员是中立的、匿名的，而且毫无自主性可言，他们只负责执行政治官员制定的政策，无需对政策执行结果承担责任。 　　二、政治与行政二分法的评价 　　任何一种理论的产生都有它所处的时代有着密不可分的关系，因此，在评论一种理论的时候不能脱离它所产生的时代背景。同样，政治与行政二分法也不例外。 　　1.理论产生的时代背景。威尔逊等人在当时提出该理论绝非偶然，它的产生有着深刻的原因。在当时的美国，由于生产力的发展，公共事务日益复杂多样，这就要求政府能够有效地管理公共事务。然而，政府依然采用简单的方式来处理，而且处理方式不够科学，这远不能满足人们的需求。可以这样说，是时代在呼唤一门行政科学。另外，在西方多党制条件下，各政党为竞选而动用各种手段，在竞选成功之后根据每人在竞选中的功劳大小把政府官职分给贡献者。这种“政党分肥制”