机制中浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决.doc

浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制　　当然，从我国的现实情况来看，协商模式的真正确立可能会遇到来自如下几个方面的阻力。第一，协商模式的实现面临的最大问题就在于当前我国中央与地方在宪法地位上不具有平等性。众所周知，协商实现的前提是参与协商的双方具有平等或大致平等的地位，这是实现“讨价还价”的必要条件。这种条件在我国现阶段而言显然不具备。在制度上，中央的宪法地位明显要高于地方;在理念上，中央把授予地方的权力视为一种自上而下的“恩赐”。这就导致了即使建立协商制度，地方也会因畏惧中央的权威而丧失“挺起腰板”的勇气，遑论央地双赢的实现。政治贫困状态对于协商民主效用的发挥具有极大的阻碍作用，业已成为共识。[13]虽然有学者指出我国央地权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位上应处于平等的地位”[14]，但从当前的现实看来，这充其量也只能是学者们一种美好的理想罢了。第二，非制度性的协商经验和思维惯性严重阻碍法制框架下新型协商模式的确立。前文已经指出，目前我国关于央地关系协商的经验基本属于非制度性实践。长期以来这种不规范的协商模式不但导致了央地关系调整的随意性和多变性，更形成了一种游离于制度(尤其是法律制度)之外的思维模式，这对于法制框架下协商模式的确立是颇为不利的。单纯制度的建立或许可以通过立法技术的发展而实现，但该制度预期效果的产生则有赖于制度实施者科学观念和理性意识的逐渐形成。这恰恰是我国央地关系协调过程中最为薄弱的一环。第三，协商模式的先天缺陷使得达成的协议缺乏强制执行效力。由于协商的真谛在于双方通过平等磋商和交换意见，在捍卫自身根本利益的前提下作出适当让步以谋求与对方达成共识，因此最后达成的协议往往并不规定强制双方执行的内容。虽然在正常的逻辑下，达成协议就意味着双方对协商的结果均感到满意并愿意将该协议付诸实施，但现实中却难以避免某一方(尤其是中央一方)拒绝执行甚至撕毁协议的情形出现。而协商程序的反复进行也会耗费大量的时间成本、人力成本和物力成本。第四，协商的过程一般旷日持久，使得央地纠纷的解决效率比较低下。充分的协商和较高的效率从来都是一对矛盾，即使找到了两者间最合适的均衡点，也或多或少地意味着对效率价值在某种程度上的牺牲甚至放弃。第五，从当前学界的主流观点来看，作为协商模式理论基础的协商民主几乎与政协制度完全等同，而政协制度与央地纠纷解决之间某些固有的不兼容性又势必将阻碍科学协商模式的理论探索和制度实践。因此，厘清央地纠纷解决项下的协商民主与政协制度之间的关系，是协商模式确立的理论前提。 　　以上的分析说明，协商模式既存在固有的魅力，又存在先天的缺憾，这也就注定了协商并很难成为央地关系法制化背景下解决央地纠纷的唯一路径选择。 　　(二)协商模式的理性分析——在协商民主与政治协商之间 　　协商模式的本质是要求地方在中央的相关决策中实施积极和适当的干预，促使央地关系的和谐化。因此，这种协商本身就体现了地方对于央地关系趋势导向的民主性参与。而这种“民主”显然不是通常所说的“民主”。因为传统的民主理论强调的是代议制——由于人民是个抽象的政治概念并且人民的数量过于庞大，当今社会放弃成本较大的直接民主而作出选择。代议制民主普遍的特征是人民通过投票选出代表，代表人民作出公共决策。因此，代议制民主关注的是选谁作出公共决策，因为代表选出以后如何做出决策就成了人民所能关注的范围之外的事情了。而协商民主理论(Theory of Deliberative Democracy)的产生恰恰弥补了“投票民主”的这一缺陷，因为协商民主最突出的特征在于公开、理性，以及平等地讨论和对话。以上是对协商民主原意的表述，即投票民主的一种补充机制。 　　我国学界目前对协商民主的理解似乎仅限于政治协商的领域。那么，协商民主和政治协商制度究竟有何关联?简言之，政治协商制度是现代协商民主在我国正式制度化的典型体现。有学者认为，协商民主之所以能在20世纪中叶在中国兴起(以政协制度的确立为标志)，其重要的原因之一就在于中国共产党是通过联合自己的政治同盟者的方式最终推翻了国民党在中国内地的统治。[15]随后，政治协商制度一直被作为中国特色协商民主的典型，大有成为协商民主代名词之势。[16]显然，政协制度只是协商民主的典型表现之一，但不能与协商民主本身完全等同。广义上的协商民主指的就是在民主思想的指导下，不同利益主体通过协商的方式解决与它们具有重大关联的事项的形式。也就是说，日常生活中各类选举中的民主评议也属于协商民主的范畴，政协制度充其量只是一种狭义化的协商民主而已。明确政协制度和协商民主的关系，是我们探讨用协商民主解决央地纠纷的前提。