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July 14, 2005 Chengdu 公共服务提供中的激励约束机制 张春霖 经济学博士 世界银行高级专家 email: czhang2@worldbank.org 公共服务提供的两个基本要素 一个地方的公共服务是否公平、有效率，主要取决于两个因素： 资源：有没有投入足够的资源？资源分配得是否公平？是否有效率？ 积极性：负责提供服务的机构和个人是否有足够的积极性去提高服务质量、降低成本？ 积极性从何而来？激励和约束 如何激励约束？报酬与绩效挂钩 简单的例子：如何激励和约束一个搬运工人？ 谁来激励约束？谁付钱就由谁来激励约束。 如何激励约束？计件工资、监督质量、评估业绩。 公共服务提供中的激励约束问题：基本原则相同，但具体表现要远为复杂。 很多服务的数量和质量很难评估。例如教师、医生的服务。 有些服务的消费者不是个人，而是集体或整个社会。付费者和消费者有时是分开的。 对搬运工人适用的激励约束机制，简单照搬到公共服务领域可以带来严重的负面后果。例如：医生开处方提成、教师奖金和学生分数挂钩。 问责三角形：公共服务领域激励约束机制的基本框架 问责三角形：机制解析 短途问责机制： 第一环节：客户权力。发生在服务提供者和消费者之间，消费者通过选择向谁购买服务和参与服务提供机构的内部管理，激励和约束服务提供者。 第二环节：内部治理。发生在服务提供者的内部，通过一定的内部治理机制，机构的所有者激励约束管理层，管理层激励约束职工。 长途问责机制： 第一环节：民意表达。发生在公民与政府之间，公民通过表达自己的意愿来激励和约束政府。 第二环节：合约。发生在政府和服务提供者之间，政府与服务提供者之间就服务提供的质量和数量达成正式的合同或非正式的协议，并监督评估其业绩，将结果与其报酬挂钩。 第三环节：内部治理。同上。 当前问题何在？ 短途问责机制作用不大。 消费者没有足够权力； 政府质量监管不到位； 人为的垄断和特权妨碍公平竞争。 长途问责机制作用不大。 政府的责任感没有提高到位，有些地方甚至没有责任感。 民意表达对政府的约束作用有限。 上级政府与下级政府之间、政府领导与有关部门之间没有形成明确的责任划分和评估监督制度。 政府与服务提供者之间没有形成合约关系。 内部治理方面问题突出。 财务约束松弛，小金库等问题相当普遍。 创收收入与个人收入密切挂钩，激发起强烈的营利动机。 改革的方向何在？ 加强政府绩效管理。 公共服务提供结果如何，列入政绩。 在政府内部和政府与服务提供者之间建立和实施绩效管理合约。 消费者参与绩效评估。 上级政府对下级的评估； 政府领导对部门的评估； 政府部门对服务提供者的评估。 消除垄断鼓励竞争。 改善法律和政策环境，发展民办机构； 清理和消除一些机构享受的各种形式的垄断和特权； 改革内部治理。 普通学校和医院：取消个人收入与创收指标、学生分数的挂钩。 改革人事和薪酬制度。 划分直属事业单位和独立事业单位，一些单位可实行董事会治理。 * * 政府Govt 公民或服务消费者 Citizens/consumers 服务提供者 Service providers