城市社区居委会权宜性治理行为探析及对策研究.docVIP

城市社区居委会权宜性治理行为探析及对策研究 　　一、问题的提出 　　现行《舌组法》规定，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。以法理来看，社区居委会不属于我国现行行政管理体制中的一级政府组织。然而，在当下社区居委会实际运行过程中，一个有目共睹的事实就是居委会俨然己经脱离其自治实体性价值取向和法理属性轨道，行进在一条“类政府组织”的道路上，蜕变为上级政府在基层社会汲取与整合资源的触角和末梢。尤其是20世纪90年代后，在政府职能转变和角色定位未能实时跟进的快速城市化进程中，大量名目繁多的政治任务、行政工作及基层社会事务等被自上而下逐级派发和转嫁，最终落脚在基层社 “上面千条线、下面一根针”是我国当前社区居委会运转状态的真实写照。在现有的居委会组织内部资源享赋短缺及外部宏观体制与微观居民主体行为取向的制约下，社区要保质保量完成各项工作任务几乎是不可能的，基层“一根针”根本无法“穿下”上面的“千条线”。那么，作为“弱者”的社区居委会则更多地利用胡编、乱造、变通、共谋、选择性政策执行、搞形式主义、越级求助等各类非对抗性的抵制方式与策略这样一种“韧武器”来予以对付和摆平。不按既有的现代科层制的程序和非人格化的规则的“权宜性治理”方式似乎己经成为居委会工作人员开展日常工作的行动取向和行为逻辑。从理论层面看，基层自治法理层面的实体性价值与实际运转层面的工具性价值存在着J障论。从实践层面看，徘徊于繁重事务与自身使命之间的社区如何处理这两者的关系，成为当下社区治理的一大现实课题。鉴于此，本文试图通过对当前我国社区居委会运转过程中采取的“权宜性治理”策略主义生发根源进行剖析，并提出解决的对策性建议。小言之使得社区居委真正回归其自治本原，大言之对推进我国民主政治建设进程提供些许积累。 　　二权宜性治理”:社区居委会实际运转中的行为取向 　　所谓的“权宜性治理”就是指地方政府在其所承担的经济调节、市场监管、公共服务及社会管理等各项工作中根据特定的情境权宜性地选择并采取弹性化的、变通性的和短期性的技术、策略、手段和方法，行使职权并达成目标的一种行为方式。这种实用主义行为模式具有重策略轻程序、重硬指标轻软指标、重结果轻过程等基本特征。 　　“权宜性治理”在世界各国地方政府实践中都或多或少的存在。在当代中国的基层社会治理中，这种治理模式显然己经超越了必要的约束边界，具有某种普遍性。在压力型体制下，从中央到地方再到基层的行政权力结构由于自上而下逐级下派和发布指标、任务、工作而最终形成一种倒金字塔式或漏斗式的管理格局，社区因诸事庞杂而陷入“万能居委会”的职能困局之中。笔者走访调研，西安市雁塔区长延堡街道办M社区居委会墙上挂的工作牌显示，其大体上承担的任务和服务的种类共8大项、将近50小项。在调研中一位社区工作人员这样说:“就这都不算许多临时派下来的任务，比如人普、经普、四城联创、各种入户走访等等，在社区工作，加班是常有的事。”更有甚者，江西南昌西湖区一份《社区办公场所挂牌情况统计表》显示，一些社区挂有四五十块职能部门的牌子，有的社区要承担29个职能部门131大项387小项工作和职责。居委会从最初“群众性自治组织”的制度设计胚胎中孕育出的却是一个承担多种行政职能的“类政府组织”。在现有组织内部资源短缺及组织外部环境因素约束下，居委会要想保质保量地完成繁重的工作任务几无可能“保质保量”已经是一个无法企及的目标高度，那么居委会似乎只能在“想方设法”上下功夫。这就不难解释在现实中，居委会更多地选择并采取编、捏、造假、变通、敷衍、搞形式主义等权宜性方法和策略来“完成”各项工作任务。这样一种“权宜性治理”模式不仅体现了社区居委会工作人员的观念意识和精神面貌，也表现出社区居委会日常工作中一种非常重要的行动取向。“权宜性治理”在实践中主要表现出以下一些特征: 　　1.重策略而轻规则导致只问结果不问过程 　　社区居委会为了完成上级下派的各种繁杂的工作任务，更多地重视并热衷于采取各种人格化、非正式的甚至非法的手段、技术和策略，这与现代科层制下的理性化、制度化及非人格化的组织结构、权力体系相去甚远。其权力运作充满随意性、变通性和短期性。那些不论是正式的还是非正式的、合法的还是非法的都将成为居委会开展日常工作的策略性行动。在策略主义的行动逻辑下，社区居委会更多地关注的是组织行动的结果而非过程，居委会行动缺乏稳定的、理性的及可预见性的运作规则“只问结果不问手段”式的各种“摆平术”呈现出“不计成本、不惜代价”的非理性特点。这些策略既包括那些灵活的合理、合法策略，也涵盖那些不讲规则、不顾原则、不具合法性的策略。权宜性政策执行有悖于政策文本的原义。 　　2.重硬指标而轻软指标导致变通执行上级政策