浅谈日本行政系统的转换和行政不服审查法的“现代化”.docVIP

浅谈日本行政系统的转换和行政不服审查法的“现代化” 　　前言 　　这个报告的目的是基于这次东亚行政法学会的任务，为了便于与其他国家或地域的行政不服审查制度进行比较，来介绍日本的行政不服审查制度的特色、问题以及改善的措施等。日本于2014 年6 月全面修改了《行政不服审查法》，并准备于2016 年实施，届时该制度将会焕然一新。因此，本报告的目的主要是解释新的《行政不服审查法》。 　　但是，我本人认为新的《行政不服审查法》不能充分满足行政不服审查制度改革所追求的“现代化”的要求，仅仅通过解释新的《行政不服审查法》，并不能够向各位参加东亚行政法学会的研究者正确地提供有关日本行政不服审查制度的客观认识。 　　因此，本报告首先阐明支撑以往的日本行政不服审查制度的原理以及该原理是如何被具体化在现行《行政不服审查法》中的;其次，说明成为迫使日行政不服审查制度改革原因的日本行政系统的各种变化，明确这些变化所要求的行政不服审查制度改革的“现代化”的具体内容。然后，探讨通过这次《行政不服审查法》的修改而进行的行政不服审查制度改革的内容是否与上述“现代化”的要求相适应。最后，分析与“现代化”的要求不相适应的原因，从而提出日本行政不服审查制度今后所需要解决的课题。 　　一、现行《行政不服审查法》的问题 　　行政争诉制度(包括行政不服审查和行政诉讼等)从其历史沿革来看，兼有基于从法治主义的要求所推导出的“行政合法性”、“行政合目的性”的“行政控制”目的和基于法治主义的实质性要求的“行政救济”目的。作为与行政诉讼相并列的行政争诉制度一部分的行政不服审查制度(狭义的争讼制度)，也可以作这样的理解。 　　在《行政不服审查法》制订以前，有关行政上的不服申诉的一般性法律是《诉愿法》。该法被评价认为“并不能充分救济国民的权利利益”(诉愿制度调查会《诉愿制度调查会报告》,1962 年)。因此，制定了基于以下立法政策的《行政不服审查法》。 　　第一，强调具有权利救济程序的特质。 　　第二，明确《行政不服审查法》作为行政上不服申诉的一般法的地位。 　　第三，对于不服申诉事项，采用一般概括主义的同时，也承认对事实行为以及对申请不作为的不服申诉。 　　第四，统一不服申诉的类型，对于不是依据该法的不服申诉，使用其他的名称以明确其区别。 　　第五，不仅仅是该法，对于基于其他法律可以提起不服申诉的处分，采用了对于作出行政行为的行政机关一般都适用的教示制度。 　　第六，详细规定了不服申诉的程序，完善了有关不服申诉人防御权的规定。 　　第七，明确规定了禁止不利变更的原则。 　　此外，在制定该法的同时，还制定了《行政事件诉讼法》。在《行政事件诉讼法》中废除了诉愿前置主义，规定对行政行为不服者可以自由选择行政上的不服申诉或者撤销诉讼中的任一救济手段，这也是与行政不服审查制度相关联的重要制度的改革。 　　因此，当时，在行政诉讼制度和不服审查制度之间，可以说形成了围绕权利救济的制度间竞争的基础。而且，由于程序简易，成本低廉，救济迅速，不服申诉的审理也涉及不合理性，因此各种内容的不服都可以得到救济，甚至不服申诉在作出行政行为的行政机关或者直属上级行政机关进行不服审查的情况下，可以通过变更行政行为或者对行政行为的变更命令进行适当的救济，这些都是行政不服审查制度的优点。从这点来看，该制度相对于行政诉讼制度而言，具有竞争的优势。 　　当时行政法学界的权威东京大学教授田中二郎认为：“《行政不服审查法》中所设立的程序规定”以及“与权利利益救济制度相适应的程序规定”的设置是为了实现“通过简易、迅速的程序救济国民的权利利益这一该法律的根本宗旨，这种目的大致是能够实现的”，对于该法律的制定给予了高度的评价。 　　但是，也有学者指出，在行政不服审查的实务中未必能够有效利用这些优点。当时的东京大学宫崎良夫教授在其先驱性的研究中，比较了行政不服审查与行政相谈· 苦情处理的数量，由此明确从整体上来看不服申诉数量极少的现实。宫崎教授将其原因归结为国民有关不服审查制度的知识的欠缺、普遍的印象是救济的希望渺小、根据每个行政事务特性的不同设立相应的构造不同的不服申诉制度过于复杂等。 　　除上述观点外，也有学者从行政不服审查制度的构造出发寻找不能有效地利用行政不服审查制度的原因。例如，与宫崎教授同一时代的当时一桥大学南博方教授曾指出，不服审查救济率低下的原因是作为不服审查的组织以及程序在构造上的欠缺。即不服申诉机关欠缺与作出行政行为的行政机关之间的独立性，不服申诉机关没有法令违宪的审查权、通达(译者注：相当于中国行政机关的内部规范性文件)审查权，尽管原本要求审查请求必须通过对抗性