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论代议机关对规制机构不作为的统制 　　一、问题所在:缺乏回应的规制机构 　　据中国质量万里行网报道:2012年4月9日，央视主持人赵普微博爆料了用工业明胶制作药用胶囊、老酸奶和果冻的行业黑幕，其后各大媒体也纷纷报道了此事，并被国人称之为“毒胶囊事件”。有人将毒胶囊事件与当年的三鹿“毒奶粉”事件相提并论，分别看作是关涉民生的药品和食品两大领域里的标志性事件。然而面对“传言”，相关政府规制机构既没有“发声”，也没有采取相应的行动。同年4月15日，央视每周质量报告播出节目《胶囊里的秘密》，曝光某些厂商用生石灰处理皮革废料，熬制成工业明胶，卖给绍兴新昌一些企业制成重金属铬超标的药用胶囊。央视曝光当日，国家食品药品监督管理局发出紧急通知，要求对13个药用空心胶囊产品暂停销售和使用。16日凌晨，国家食品药品监督管理局在其网站就药用“问题胶囊”铬超标一事再次表态:对媒体报道的13个铬超标产品暂停销售和使用。有网友质疑规制机构往往“选择性”监督执法，因为胶囊铬超标问题不是个别企业的问题，而是一个行业的问题，不是某个批次产品的问题，而是整个产业链的问题。唯有对市场上所有的胶囊种类进行彻底筛查，才能给公众一个真正的交代。著名主持人崔永元也话问，对药品的监管应该是药监部门的日常工作，应该随时能发现问题，用不着媒体来发现巨。与之相反，美国FD A在日常监管中保持着对公民的高回应率，它监管着约95000个企业每年价值约1万亿美元的产品，在20世纪末，每年要为20万份由处方药和医疗器械导致的伤害事件编制目录。每一年，要回复7万个由消费者提出的问题，4万个根据《信息自由法案》提出的要求，还有180个由公民提出的请愿书。在我国发生的诸多产品规制案件中，无论是三鹿毒奶粉事件，还是毒胶囊事件，我们都可以发现一个共同的特点:在有人向规制机构举报或通过媒体曝光后，相应的规制机构都没有第一时间采取行动，而是在发生严重后果，或已经酿成公共性事件之后才采取一些迟到的补救措施。对被规制产业本应实行事前、事中、事后的全方位监管，如果规制机构的反应过于迟滞，必然会增加社会风险性，也会导致国人普遍对规制机构缺乏信心。 　　我国当前社会转型与美国二十世纪六七十年代规制变革的表象类似，一方面由于市场经济的诸多缺陷和权利革命的需要，必须通过政府规制来实现集体目标;另一方面规制实践中存在诸多问题如规制俘获、信息不充分、效益低下等，使规制机构遭到了激烈的抨击。在地方保护主义影响下，许多地方政府放纵当地企业的环境污染、产品不达标等行为。为了谋求私利，规制机构存在严重的行政不作为、滥用职权现象，没有及时披露相关的违法信息仁。在技术变迁的条件下，频频出现的问题增加了社会风险。风险本身虽然要求消费者承担一定的不利后果，但是并非代表政府就没有责任在成本收益分析的基础上进行规制。面对现代风险社会，学者针对风险领域提出了风险预防原则，在没有科学证据证明人类的行为确实会发生损害的情况下，国家和社会应采取预防措施以防止可能损害的发生，即希图采取预防措施以将风险扼杀于摇篮之中。但是，面对规制机构对公民缺乏回应性现实，如果仅从规制机构的职权配置或规制技术发展的角度出发，并不能很好地解决明显不作为的问题;如果从责任追究的角度来论证，同样也会陷入一种困境，如在毒胶囊事件中怎样追究规制机构的责任，追究什么样的责任，追究多大范围的责任都会成为一种事实上的困难。与美国的规制变革不同，我国的规制机构不作为，大多数是因为其缺乏对公民诉求进行回应的动力和压力，即公民权利难以制约公权力，分散的、难以组织的公民无法请求规制机构回应其诉求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。基于此，也许我们应当从权利和权力的结构关系进行分析论证，并找寻一个平衡宪法文本和规制实践的路径。 　　二、原初宪法视角下的权力品性 　　在风险社会背景下，人们越来越希望借助公共治理体系(国家、社会等)来应对工业化所带来的各种风险，而不是以家庭、个人的力量去抵抗这类风险因此，需要规制机构的积极作为来预防和化解社会风险，保障社会安全和公民福利。但是公民将权力委托给代议机关之后，公民除了通过求助于公权力之外，并不具有直接制约规制机构的手段。汉密尔顿认为:“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导我们，必须有辅助性的预防措施。因此，通过权力之间的制约和均衡有助于实现权力委托的目的。要实现权力之间的竞争，就必须考察一国宪法所确立的基本权力架构，回溯到公民和政府缔结的宪法契约。正如桑斯坦所言:“尽管原初体制和现代官僚政府之间存在张力，我依然相