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以点带面：以“挂钩”助推城乡统筹发展 ——以句容市挂钩复垦项目建库为例 城乡建设用地增减挂钩是妥善处理城市发展和农村建设中的土地关系，破解城乡统筹发展难题的有效途径。近年来，句容市坚持“以民为本，政府主导，先易后难，规范推进”的原则，开展城乡建设用地增减挂钩复垦项目建库工作，缓解了用地矛盾，有效促进了耕地保护和节约集约用地，有力推动了农业现代化和城乡统筹发展。 城乡建设用地增减挂钩城乡统筹 城乡统筹发展是以实行“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡建设用地增减挂钩是通过土地整理复垦等措施，盘活存量，建立城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的良性循环机制，使城乡土地资源、资产资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。 近年来，素有“南京新东郊、金陵御花园”美誉的句容市受到南京都市圈发展的辐射和带动，建设用地供需矛盾日益突出。句容市坚持“以民为本，政府主导，先易后难，规范推进”的原则，积极开展城乡建设用地增减挂钩复垦建库工作，缓解了用地矛盾，有效促进了耕地保护和节约集约用地，有力推动了农业现代化和城乡统筹发展。 1 挂钩复垦项目建库的主要内容 城乡建设用地增减挂钩政策的目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理”，围绕集中集约集群发展方向，着力推进工业集中发展、农民相对集中居住，耕地适度集中规模经营。按照江苏省国土资源厅“先垦后用”的要求，挂钩复垦作的具体包括 1.1 科学划定项目区 开展农村建设用地整理专项调查，为依据城市规划、村镇规划、产业布局规划选了部分地处偏僻、交通不便、零星分散、房屋结构老化、强烈要求外迁的农村居民点作为1.2 编制项目1.3 项目区组织实施及管理 1.4 项目区土地权属以土地流转为平台，健全镇级土地流转服务机构，立足土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营，有效推进传统农业向现代农业转变，快速推动产业的发展，促进农民增收致富。2 挂钩对城乡统筹发展的助推作用 核心在于优化资源配置改变城乡二元结构、解决“三农”问题。建立城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的良性循环机制，使城乡土地、资有序流动，2.1 合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用 2.2 加快产业结构调整，提升农业综合生产力 2.3 支持新农村建设，推动城乡一体化进程 健全村民自治制度提高农民整体素质以土地流转为平台推进传统农业向现代农业转变农民就业培训，拓展就业渠道帮助就业，引导农村富余劳动力合理流动3 挂钩应注意的问题 3.1 充分尊重农民意愿，切实维护农民利益 宣传发动帮助农民算好“政策补助账、耕地增加账、收入增加账”，充分调动农民积极性3.2 坚持以政府为主导，加强挂钩运作的规范管理 挂钩复垦是一项系统工程，涉及用地、就业安置、社会保障等农民生产生活的方方面面，影响因素较多，应坚持以政府为主导，加强制度建设和规范管理，形成有效管理制度和运行机制，确保挂钩复垦健康有序推进。首先，建立联动推进机制，将挂钩定位为政府工程，建立政府牵头、部门配合、上下联动、责任明确的工作机制，推动挂钩工作的顺利实施。其次，建立规范化管理机制，以土地利用总体规划为依据，同时做好与城乡建设、基础设施布局、环境保护、产业发展等相关规划的协调衔接。落实最严格的耕地保护和节约用地制度，逐年按计划实施，做到民主公开，依法推动，规范管理，避免片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。在实施耕地总量动态平衡的过程中，在注重新增耕地的数量的同时，又要强调整理后耕地的质量，加强对新增耕地的质量评价，确保新增耕地土地利用等别与周围地块一致，以满足农业生产需要。第三，在挂钩项目区实施过程中，严格实行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制和合同制等制度。第四，对挂钩资金实行专帐管理，专款专用，避免资金被单位和个人截留、挤占、挪用和抵扣情况发生，同时依法接受监察、审计等部门监督。 3.3 拓宽融资渠道，保障项目实施 以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的其他渠道，建立资金保障体系国土资源部门土地整治专项资金投入为主，引导新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费、耕地占用税、城镇土地使用税新增部分等专项资金向挂钩复垦项目倾斜，同时利用农业、水利、交通等部门的涉农资金，引导金融资本和社会资金广泛参与，聚合各类资金，共同投入项目区集中使用，充分发挥各类资金的叠加效益，建立资金多元化良性投入循环机制，以支撑和推动挂钩复垦工作顺利展开。 综上所述，增减挂钩政策能够缩减农村建设用地，新增城镇建设用地指标，提高土