人口政策与社会福利政策-DepartmentofSocialWork.doc

第七章 香港的社會福利與人口政策 二零零三年三月 社會素質及人口結構形成了挑戰 經濟持續繁榮下，香港並不需要有積極及長遠的人口及社會政策。因爲社會資源不斷澎脹，人口、社會質素問題得以隱藏起來。但當經濟不前、經濟水平已達發達國家前沿，人口質素、社會福利的制度問題便暴露出來了。舉例說，二零零一年的人口普查資料顯示十五歲及以上人口之中有五成四最高學歷只及或低於初中程度 ， 這與香港作爲一個國際大都會的地位並不匹配。 隨著人口結構的急劇轉變及老化，香港的社會保障制度的不少問題亦浮現。二零零一年底，保障老年人經濟需要的「強制性公積金計劃」才開始供款。故此，大部分發達國家的貧窮組成主要人口是單親及低收入家庭，而香港則有近六成「綜援」受助者是六十歲以上的老年人。 香港與大陸融合 創造地緣優勢 香港與中國大陸，尤其是珠江三角洲的融合亦在特區第二屆政府成立後逐漸成爲議程。就經濟戰略和政策方面，我們有另外的文章加以分析。無論如何，珠三角的進一步連系造就了社會與人口政策重新定位的基礎。兩者除了應協調解決香港本身問題之外，亦要考慮超越羅湖「邊界」的種種可能。有了這個角度，香港特區政府的相關政策便可從地緣優勢，加入新的元素及動力。 香港社會福利的制度問題 香港的綜合競爭優勢並不單在於經濟元素，它的社會軟體亦愈來愈顯得重要 – 現代化的社會管理、獨立的司法制度、新聞和言論自由以及穩定社會的社會福利制度。在這些社會軟體之中，社會福利制度的作用一直被低估。亞洲金融危機至今，香港社會大致保持穩定，社會福利制度的功能不能忽視。特區政府除了提供九年免費教育，也實行「普及健康服務」的醫療制度﹔香港還有近半的人口居住於各類型的「居屋」及「公屋」﹔至於缺乏收入的窮人，香港亦有「綜援」的最後安全網。這些社會服務及福利對低下層市民傾斜，可以說是緩和了經濟結構調整的壓力。這亦說明爲何香港貧富懸殊十分嚴重，而社會能夠相對穩定的原因。 需求與供應失衡 不過，展望未來，面對貧窮嚴重化、貧富差距擴大、家庭功能弱化、人口老化、社會期望上升等問題，香港社會福利制度的成效能否維持下去，成爲了疑問？ 香港社會福利制度面對的挑戰及困難可歸納爲兩方面：(1)質與量兩方面的需求不斷增加；(2)財政投入卻受制於經濟及社會條件，未能配合。 社會發展超越剩餘模式 什麽社會福利制度可以解決或減低上述提及的結構性因素所帶來的負面影響？ 特區的社會福利制度主要爲低下層市民服務。但基於社會、經濟需要及政治壓力，它部分的內容已面向社會不同階層。例如普及基礎教育惠及中上階級，公帑支援的大學並沒有入息審查、公共醫療的住院部分已佔據八成市場份額。 可以說，香港的社會福利制度並不是剩餘模式 可以概括的。這亦可以反映香港的綜合社會發展程度及需要已超越制度原本剩餘模式的設計。 然而，矛盾的是它的制度設計的架構仍然是剩餘模式–以低下層市民爲服務主體–因此，有低收費、 低服務水平的設計特徵，而沒有內置需求制約機制。例如公共醫療低收費是由於六十年代中期研究市民的負擔能力而延續下來的。這些特徵矛盾在於收費受著二元經濟的制約而大致保持下來。 但是，低服務水平卻受社會期望上升的不斷衝擊。 這矛盾的結果–香港的公共教育、公共醫療、公共房屋及社會救濟都面臨財政嚴重不足﹔再加上經濟持續不景、政府稅收不足，社會福利的體制問題便顯露無遺。 中產階級不滿被排斥 剩餘模式爲主體框架的社會福利制度設計基本上是排斥中產階級。從政治角度考慮，排斥中產階級或服務資素低的社會福利制度自然不能普遍得到他們的支持。 這也說明亞洲金融風暴後中產階級特別對特區政府不滿–他們是經濟結構轉型的犧牲者，而社會福利制度並未有爲他們提供任何減壓作用。社會服務及福利的好處不能跨階層分配，說明舊有制度設計不能産生穩定中產階級及凝聚社會的功能。 自由主義思想規限施政 一直以來，香港殖民地及特區政府施政最大的特點是拘泥于經濟自由，並以不干預、小政府、市場主導等自由主義口號爲整體施政方計。就算崇尚經濟自由的美國，社會福利政策亦十分積極–公共社會開支亦達國民生產總值的一成半左右。附錄一見瑞典與美國的整體社會保障開支相差不大，分別只是公私部門的分配以及稅率差距(住戶稅項開支–瑞典三成六，而美國是一成四)。明顯地，這是社會整體的選擇，與其經濟競爭力關係不大–北歐諸國高福利但經濟實力同樣強。因此，特區政府的施政應著眼于何種社會開支的公私分配方法對整體社會綜合優勢有促進的功用。本地的民意研究亦指出，香港人只是表面崇尚自由經濟，但實際上則歡迎及要求政府幹預。 從整體角度，政府施政不應單從公共開支占國民生產總值的分配考慮，而是國民生產總值本身的分配如何創造社會及經濟優勢。因爲社會福利與經濟發展是相輔相承，「小政府」的意識型態框框不利香港的整體發展。香港