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第二章 公共物品理论 楔子：湖北十堰公交私营遇困境  司机月入仅11.8元 （一）案例背景 1月12日及13日，十堰市公交车全体停运两天。 这天，平时上车一元跑市内短途的中巴车，车价变为两三元，远的甚至收5元；起步价6元的出租车，则调到10元，而且一车多载。 十堰的交通陷入瘫痪。市长热线12345，当日被满腹牢骚的市民打爆。 司机们反映的问题大都与工资待遇和规章制度有关：“职工普遍反映工资收入水平过低；据初步了解，一线司机月工资一般在900元-1000元”，而“出事故后，司机承担责任过重。每月扣工资500元，抵事故赔偿，扣完为止”。 引起职工强烈批评的制度还包括：机修工人一年365天没有休息日，没有加班工资；病假超过七天，每天要向公司交10元的管理费，病假期间无工资；2007年底，新劳动法实施前，要求全体职工重新签订劳动合同，但合同却一片空白等等。 这些制度的出台，根源于五年前十堰公交事业的改制。 2003年4月，温州商人张朝荣以每年800万元的价格，买断十堰市22条公交线路18年的特许经营权。十堰成为全国第一个公交事业民营化的城市。大部分原有职工买断工龄后，成为私营企业的新员工。 十堰是全国第一个公交事业全盘民营化的城市。 十堰公交改制史 2002年，十堰市决定以公交集团为试点，推动该市企业改制。 2002年12月27日，建设部颁布《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，首次提出鼓励社会资金、外国资本参与城市市政公用设施建设。 2003年3月24日，公交公司和该市政府签订《股权协议书》。 十堰没有出台公交事业民营化后的具体管理办法，仅有一些口头承诺和约定。 张朝荣接手公交公司后，陆续斥资购买了110余辆公交空调车投入运营，紧接着便调整车票价格。 多数市民不支持涨价。市公交公司只好忍痛对票价作出调整。从2006年1月1日起，除K9、K59路车两条线路为1.5元外，其它线路都改回了一元。 这场公众和公交公司的博弈，以公众胜利而告终，公交公司从票价上谋求营业额增长的冲动被压抑。 一直没有配套政策支持：企业“亏损”了 张朝荣抱怨，政府承诺的“公交优先”未能实施。记者在这家公司提交给政府的《亟待解决问题的报告》上看到，公交公司希望政府取消在公交线路上运营的150辆中巴车经营权，并要求70余辆城郊专线车不得在城区跑公交线路——希望减少竞争。 报告同时希望十堰市政府，按国务院办公厅《关于优先发展城市公共交通的意见》，对公交公司承担的社会福利(包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生、成人持月票乘车等)带来的减收予以补贴。 这份报告还要求落实协议书规定的优惠政策、规范残疾人免费乘车范围和程序、对油价暴涨予以补贴和以划拨方式供地提供场站等。 他提及，五年前的改制“一改了之，一直没有配套政策的支持”。政府未能用财政补贴等形式履行自己的公共事业管理的责任。 政府“为难”了 公交民营化后，企业有其自身运行法则，政府控制力下降。尽管政府很努力，但还是无法深入企业内部。 事实上，双方合同上并未写明的对于企业的油补和社会福利补贴等，实行起来也存在政策障碍。 “多赢”变“多输”？ 民营化后，十堰公交的硬件设施得到了改善，这点也被市民认同。但这个被冀望多赢的改制，结果伤害了司机，“亏损”了企业。停运事件也伤害了公众利益和政府公信力。 （二）相关链接： 综观国内，已实行公交全盘或部分民营化的城市，大多出现类似问题。 湖北黄冈公交民营化之后，2006年11月同样出现停运风波。 2007年，五个月之内合肥公交事故造成11位市民的死亡。合肥相关主管部门认为“引入民营资本，实际上是走了弯路”，随后清退民营资本，回收公用资源。 重庆、南京等地原已民营化的公交事业也重回国有公用事业。 （三）事件跟踪 新一轮改革“试水”： 3条公交线“国有民营” 所谓“国有民营”，是指车辆购置由公交公司投入，再承包给有一定条件和资质的业主经营，运营成本由经营者负担。公司将对经营者严格管理，为市民提供方便、快捷、安全、舒适的服务。 截至目前，公司一线员工生产积极性高涨，日营运收入同比增加1.5万元，营运成本下降30%，每月减亏200万元。8月份，驾驶员人均工资较原来上涨200元左右。 （四）案例分析 “公用事业有公益性，本身就是非营利性。但是企业要追求利润，方向只有消费者和职工。票价受到制约后，从消费者追求不到，只好转移给职工。” 公交事业由政府主导时，存在效率低下、服务差，但民营化后，又要防止企业一味追求利润而伤害公共利益。 公交民营化后，政府如何承担公共服务职责，在公共财政上如何安排，既保证民营企业提供让市民满意的公交服务，又保证企业的赢利？ 试问： 什么是公共物品？ 如何区分公共物品和私人物品？ 公共物