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中央与地方政府社会保障事权配置法制化思考 　　【摘要】文章在阐明社会保障事权的法律内涵的基础上，通过借鉴公共服务理论、公共产品理论、“委托―代理”理论等理论学说，提炼出决定社会保障事权配置的重要因素即事权影响的范围与外溢程度、涉及事务的一致性、规范层面上的事权划分三类标准。通过对这些标准的有机整合，从支出责任、执行管理、法律规范三方面对社会保障事权进行中央与地方两个层次的配置，并形成了社会保障事权纵向配置的理论模型。 　　【关键词】社会保障 中央与地方关系 事权 配置 　　【中图分类号】C91-03 【文献标识码】A 　　党的十八大报告中提到，加快财税体制改革、完善公共财政体系、实现基本公共服务均等化，并对当前及今后一定时期内的实现目标提出了明确要求。近年来，国家对社会保障制度的投入与重视程度呈现不断增强的趋势，根据2013年财政部公布的全国社会保险基金预算数据显示，全国社会保险费收入24664亿元，财政补贴收入7180亿元，其中支出总额为27913亿元，比上年增长16.8%。与其相矛盾的是，我国社会保障行政体制仍不够完善，中央与地方社会保障事权划分更是其突出的短板之一。 　　中央与地方社会保障事权的内涵 　　界定中央与地方社会保障事权首先要解决两大问题：何为事权？何为中央与地方的研究范围？一种观点认为，事权与政府的支出责任可完全划上等号。“政府事权是指政府的职责或职能，政府提供的公共服务，换一个角度讲指政府的支出责任。”①另一种观点认为，事权是国家的职权，即在处理事务时所行使的权力。其中，事权主要包括国家、政府、财政等多方面的内容。还有一种观点认为，事权的概念有广义与狭义之分，对于事权的概念应主要从广义的方面来界定，即“一国内不同级别（中央与地方各级）、不同类型（中央与一般地方、民族自治地方以及特别行政区）区域所拥有的公共权力和所应履行的公共服务职责。”②其中包括立法权、行政权、司法权。 　　对于事权的概念，第一种观点的问题在于如将事权与支出责任（expenditure responsibility）视为等同，则会导致各主体的事权由其所拥有的支出责任即财权所决定，带来了多样的支出责任必然有同样多的事权的逻辑困境，并且财权的灵活性与多变性无疑与事权法定原则产生极大的违背。第二种观点认为，事权的主体是国家，而“国家”概念的模糊性，导致产生事权外延不清的问题，同时三类事权之间并不互相独立，甚至存在着相互包含的关系。第三种观点在应然的角度对事权有着较为全面、准确的理解，但是将司法权与立法权纳入仍有失妥当。首先，对于司法权是否纳入事权的范围以内，笔者持否定的态度，一方面是由于司法的独立性决定了将其统一地划入事权的范围内将会导致三权之间划分不清，即将国家权力分为立法权、行政权、司法权三部分后再将其混合为事权这一概念之中，有着明显的将三权集中化的倾向，不符合司法权本身的权力特性。其次，关于立法权纳入事权的范围内仍有待商榷。 　　中央与地方关系应遵循法治原则，推进立法进程，以法律的形式对中央与地方的关系予以确定，所有的地方政府都是根据法律的要求提供服务行使权力的。③事权的划分与配置应该依照法律的规定，如立法权被包含于事权当中，则会导致事权具有超越法律乃至凌驾于法律之上的可能性。随着行政权向其他权力的扩张，如行政裁决、规范性文件等，其将在某些情况下具有与行政权相异的特性。但是事权的本质仍为政府的职权，对上述的情况应仅仅视为一种三权交叉的现状，并未到完全融合的地步。 　　另外，大部分学者认为，“中央与地方”的研究范围问题仅限于事权在中央和地方（通常指高级地方政府）之间的配置，在我国主要是指中央同省、自治区、直辖市、特别行政区之间（特殊情况下也可能涵括中央与较大的市和计划单列市之间）的事权划分问题。一方面，我国从财政以及立法层面给予省级政府相对集中的权力与较高的行政层级;另一方面，中央与地方理论多受到了外国联邦与州的学说观念影响，使得学界容易将其与中央与省一级政府划上等号。实际上，县级政府作为具体行政事务的承担者，对省级乃至中央政府有着各种显性与隐性的影响。从实证上来说，分税制在中央与省级政府之间难以发挥制度预设的作用，反而导致地方财权在“放就乱―乱就收―收又死―死又放的集权―分权―再集权―再分权”④的怪圈中循环。运用“强国”―“虚省”―“实县”的方案，即将省的事权进一步下放，使得地方层级的权力中心逐步向县一级转移，这对中央与地方关系有着积极的影响。实际上，中央与地方关系研究往往需要下探到县一级才能找到根本解决方案。 　　综上分析，简单来说，中央与地方关系中的社会保障事权是指中央政府与地方各级政府之间为完成社会保障职能，依照法律规定享有并行使具有行政权属性的权力。 　　社会保障事权划分的基本理论 　　公共服务理论