财政竞争对地方公共支出结构的影响——以中国的招商引资竞争为例.pdfVIP

57 · 外商直接投资研究 · 财政竞争对地方公共支出结构的影响 — — 以中国的招商引资竞争为例 张恒龙 陈 宪 内容提要：本文旨在检验在目前以GDP为核心的政绩考核体系下，地方政府间财政竞争对公共支 出结构的影响。文章首先给出各省份的公共产品一税收负担组合，以及外商直接投资份额，指出当前的 财政竞争已转变为税收优惠基础上的改善佘共支出的竞争。接着通过建立各省份吸引的外商直接投资 份额与各项公共支出关系的计量模型，检验实行分税制以来，招商引资竞争是否导致地方公共支出结构 扭曲，分权化改革导致的财政竞争是否有助于改善居民福利等问题。 关键词：政府问财政竞争 招商引资 公共产品 一 、 问题的提出与文献回顾 财政分权使各级政府拥有了自己的独立利益，成为名符其实的利益主体，于是政府间财政 竞争也应运而生。随着中国财政体制分权化进程的推进，旨在招商引资的地方政府间财政竞争 从无到有，且有愈演愈烈之势。竞争的手段和内容也从单一的税收优惠，转变为改善公共支出 与税收优惠并重。根据财政联邦主义的传统观点，政府间财政竞争有助于提高公共支出效率， 进而提高居民福利水平。那么这样的结论是否适合于中国的实际呢?我们知道，中国的国情与 西方联邦制国家相比具有显著差别。这种差别主要体现在：(1)单一制中央集权、税收立法权高 度集中，地方政府税收自主程度有限，财政体制的调整由中央政府主导；(2)官员委任制，以经 济发展为核心的政绩考核体系直接影响着地方政府官员的行为；(3)人口流动受限制，居民无 法用脚投票，满足居民公共需求尚未成为地方政府首要的政策目标。 在这些体制性因素约束下，中国地方政府官员的目标主要是追求财政收入和地方经济发 展最大化，即拥有足够的财政支出资源和以GDP为代表的经济发展指标最大化。为了实现这 些目标，地方政府纷纷把吸引投资作为主要竞争目标，因为资本仍然是推动中国经济发展的最 主要因素。国内学者对中国经济增长影响因素所作的计量检验结果证明了这一结论。例如，王 小鲁等人的研究结果表明：1979--1999年间调整后的GDP增长率为8．30％，资本的贡献就达 到5．1％。曾有学者利用8个计量经济模型对1978--2001年间，影响中国各省市经济增长的各 项因素如资本、人力资本、资源条件、制度因素、开放性、地区之间的关系、地区创新能力、公共 产品供给能力和区位因素等进行相关性分析，结果显示影响各省市经济增长的最主要因素是 单位人均固定资产投资。按照计量结果，单位人均固定资产投资能够带来0．3左右的人均GDP 作者简介：张恒龙，经济学博士，上海大学中国政府效率研究中心讲师。陈宪，经济学博士，教授，上海大学国际工商与管 理学院执行院长。因篇幅限制，参考文献略。——编者注 58 增长率，最低也达No．2。如果考虑实际利用外资额，对人均GDP的差异解释就上升到至少 0．23，仍然是所有因素中最高的。该结果说明，各个省市的经济增长很大程度上得益于投资的 增长(周业安等，2004)。 笔者认为，现阶段地方政府间财政竞争，仍然是以吸引投资为主。本文旨在检验在目前以 GDP为核心的政绩考核体系下，地方政府间的招商引资竞争对公共支出结构的影响。在本文 的模型中，将选取外商直接投资作为考察因变量。因为外商直接投资是通过投资设厂来开展生 产经营活动，对投资所在地的投资环境有一定要求，而且可能在带动当地产业发展、增加就业 等方面发挥广泛的效应，所以，吸引外商直接投资的竞争将影响地方政府的财政支出结构。 一 种可能的判断就是地方政府将扩大在基础设施上的投入，从而挤占了在公共服务，尤其是卫生 服务方面的投入。 政府间财政竞争是否有利于提高诸如教育、卫生等具有社会福利性质的公共产品支出水 平，还未成为普遍接受的一般性结论。尽管美国等发达国家的经验支持了这一结论，但是， Bardhan(2o02)指出，发展中国家和转型国家因为制度背景不同，所以，相比发达国家面临着更 多的问题。其中主要是人口的流动性有限、公众对政府的有效监督相当有限、地方政府官员的 问责机制还不完善、地方政府征税的技术水平和管理能力较低，导致地方政府财政收支之间联 系不紧密。在这种条件下，财