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治理理论与中国政府治理模式的创新 苗月霞‘ 1989年，世界银行首次使用了“治理危机”这个词语，1992年世界银行年 度报告的题目也称为“治理与发展”，治理与善治的概念逐步流行起来。20世纪 90年代后，治理理论在西方国家兴起，成为国际社会科学研究中的热门话题之 一。许多西方学者，尤其是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界 定，治理作为一种理论还没有一个公认的基本概念。正如研究治理问题的专家鲍 勃·杰索普所说的那样：“它在许多语境中大行其道，以致成为一个指涉任何事 物或毫无意义的‘时髦词语’。”①但是尽管如此，如果我们拨开治理理论纷乱的 表面，从政治学和行政管理学的角度对其进行分析，我们会发现治理理论对传统 的政府理论还是有一些新的发展。这些理论上的突破对我国今后的政府体制改革 有一定的借鉴意义。 一治理主体多元化：治理理论对传统政府理论的发展 长期以来，“治理”与“统治”被交叉运用，主要指与国家的公共事务相关 的管理活动和政治活动，这两个词语的含义在这个方面本来是没有太大的区别 的。但是自从20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理以新的含 · 作者简介：北京大学博士后．中国人事科学研究院副研究员。 ①俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社．2000，第2页。 政治改革与政府转型 324◎ 义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其含义也与统治相去甚 远。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威 性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告， 其中对治理作出了如下的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其 共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取 联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各 种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一 整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协 调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是正式的制度，丽是持续的 互动。”① 从上述定义中我们可以看到，治理是相对于统治而言的，两者既有区别，又 有联系。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权力和权威，最终 目的也是为了维持正常的社会秩序。但是，如果说传统的政府理论认为政府是从 事社会管理的主体，自上而下的统治是政府管理社会的主要方式，那么治理理论 对传统政府理论的主要发展就是治理主体的多元化，以及由于治理主体多元化带 来的管理过程中政府和社会之间的双向互动、多元治理主体之间的相互影响。 首先，传统政府理论认为，政府是从事社会管理的主体，统治的权威必定是 政府。而治理理论认为，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关， 从事治理的主体可以不局限于政府，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力 得到了公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心，从事社会管理 工作，从而成为社会管理的主体。正如英国学者格里-斯托克指出的那样：“治 理给我们发出的第一个信息，就是挑战对按照宪法和正式规范来理解的政府体 制。”他在《作为理论的治理：五个论点》一文中罗列了治理理论的五个论点， 其中第一个就是：“治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行 为者。”“通常的假设都是以政府为焦点，仿佛它是个‘孤独的’机构，与广大 范围的众多社会势力没有关系：从广义上看，治理理论恰恰是对这种假设提出挑 战。”“治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参 与战略性决策这一事实。过去几乎全部属于政府的若干责任，有许多如今已和他 ①俞可平：《治理与善治》．社会科学文献出版社，2000，第5页。 治理理论与中国政府治理模式的创新《I325 人分担。相当的一部分公共服务事业乃至有关的决策由企业承包或采取公私合伙 方式承办，在许多国家已经成为现实。”① 其次，由于治理主体的多元化，必然带来治理过程中政府和社会之间的双向 互动，以及多个治理主体之间的相互影响。传统政府的统治是通过运用政治权 威，对社会进行自上而下的单一向度的管理和统治。与此不同，治理主体多元化 和治理过程的复杂化使得政府和社会、政府机构与非政府组织、公共机构和私人 机构之间的合作成为可能和必要，治理的过程成为一个政府与社会的