构建自治型司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路.pdfVIP

· 69 · 部 门法专论 构建 自治型司法管理体制的思考冰 我 国地方化司法管理的问题与出路 谭世贵 梁三利 摘 要：地方化单向性物质与人事双重依赖结构是当今中国司法权地方化的成因，司法权 力地方化影响公正、高效和权威司法制度的建立。双轨制、重划司法区以及法院系统垂直管理 等改革思路各有利弊。在现实中法院外部管理结构呈现从一元层级 (各级政权)向二元层级 (各级政权和上级法院)双重管理体制过渡的趋势。建立 自治型司法管理体制是解决地方化 司法管理问题的出路 。 关键词：司法管理；司法独立；地方化依赖结构；自治型司法管理体制 中图分类号：DF8 文献标识码：A 文章编号：1673—8330(2009)03—0069一l1 长期以来 ，我国法院的独立性不强、法官整体素质不高、司法不公和司法权威性缺失等问题在司法 实践中比较突出，这些问题的存在和我国长期以来形成的地方化司法管理有很大的关系。要实现建设 公正、高效、权威的社会主义司法制度的目标，就必须突破地方化司法管理的桎梏。 一 、 地方化司法管理依赖结构及其影响 公共组织理论认为，法院不同于那些为了保证整个社会达到 自己的目标进行权力分配的政治组织， 其属于调整社会内部关系，维系整个社会秩序的整合组织。法院本身不占有和分配资源，也不掌握资源 依赖理论中的作为权力的 “资源所有权”，而是依靠其他政治组织的资源输入，故法院对其他权力组织 存在较强的资源依赖性，这种依赖性对资源输出、输入组织就是权力支配关系。法院不像生产组织通过 市场来置换组织生存所需要的资源，也不像服务组织通过提供服务来换取组织存续所需要的资源，其需 要立法、行政等组织提供资源，故法院对资源提供者呈现单向性结构。因为单向性权力支配关系造成的 法院的依附性严重侵蚀审判独立的法院组织 目标，所以对法院物质和人事依赖规范和行为结构的研究 是司法独立制度设计的需要。我国法院管理呈现地方化单向性物质和人事双重依赖结构。 (一)地方化单向性物质和人事依赖结构 1．地方化单向性物质依赖结构 我国法院经费实行 “分级管理、分级负担”的制度。对于法院收取的诉讼费，实行 “收支两条线”， 即法院收缴的诉讼费全额上缴同级政府财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据各级政府的 财政实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同 本文系司法部 2006年度国家法治与法学理论研究项 目“法院管理模式研究”(项 目编号：06SFB2035)的阶段性成果。 [作者简介]谭世贵，浙江工商大学法学院教授、博士生导师，博士。梁三利，江苏省行政学院法学部副教授，博士。 · 70· 北方法学 第3卷总第 l5期 的，也因此形成了有的法院经费相对宽裕，有的法院经费严重短缺。在经济不发达地区的法院，由于诉 讼费收入少，财政困难，因而得到的经费相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金。 而且，法院经费的使用等也受到党政机关的管理和约束。如国务院颁布的 《诉讼费用交纳办法》有关诉 讼费收支两条线及行政机关对诉讼费用进行管理和监督的规定，就反映了行政机关对法院诉讼费用的 管理。④又如，媒体在报道法院新办公楼落成时，总会用 “在当地党委、政府的大力支持下”的话语。② 在计划经济时期，资源分配是政治性的，法院和其他权力主体的依赖——支配关系是中央调控的结 果，司法地方化的色彩相对较淡。随着财政体制开始由集权型向分权型转变，实行 “分灶吃饭”的财政 体制，按行政隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用，地方开 始重视利益机制和激励机制。1994年实行分税制的突出问题是导致基层财政困难、地区间差距的日益 扩大和财权与事权的失衡。于是，地方政府的政治优先性让位于经济优先性，尽管最终 目标仍然是政治 优先性 ，但地方政府已经形成以行政区域为界限的地方经济圈，地方保护主义Et益加强。用澳大利亚学 者奥德丽 ·唐