留地安置政策存在的问题及法理分析.pdfVIP

袭 经 2008／9 冒地安置政策存在的问题及法理分折 ◎王 摘 要：留地安置政策作为安置失地农民的制度安排之一，能够使失地农民更直接更持久地分享土地开发的成果，但从该项政 策的具体实施来看还存在一些问题，需要加以进一步完善。从法理上说，留地安置政策应-5具备正当性与合法性，并兼顾公平与效率， 才能稳定、持续地保障失地农民生存与发展权。 关键词：留地安置政策 正当性 合法性 公平与效率 完善 所谓留地安置政策，即政府在征用土地时，按征用耕地面 建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发 积的一定比例安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的 建设。”这至少产生以下问题：一是已征地农户与未征地农户 安置用地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二、三产业 间的利益关系问题，因为被征地农户普遍认为那些未被征地 为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位，以此解决 的农户无权享有留用地，由此产生村民间的矛盾冲突；二是村 失地农户的生活与就业问题。该政策最早发端于上世纪9O年 集体经济组织由谁来代表，是村民委员会，还是村民大会，或 代，近年来在各地方广泛推行，许多地方政府由此出台了当地 少数村干部?现已经发现一些地方村干部以权谋私或不作为 的留地安置政策。 问题，如在我们调查的村就出现村委会干部迟迟不去规划部 一 、 留地安置政策实施中存在的问题 门、土管部门申请用地指标，造成可以按政策规定取得的二、 留用地政策作为一项安置失地农民的制度性安排，能够 三产用地拖了S、6年还没有落实，村民损失巨大，好政策没有 使失地农民更直接更持久地分享土地开发的威果，因而被农 起到应有的好作用。三是在深化户籍改革后，取消农业与非农 民称为“政府给我们养了一只会下蛋的母鸡”。但是，综观各地 户口区别，被征地农户实际上已经市民化，一些村、村民委员 留地政策实施情况，还存在许多问题。 会、村集体都将名存实亡，造威这些规定的合理性、持续性与 (一)留地安置政策的法律效力问题。目前留地安置政策 可操作性问题值得研究。四是原来的土地是被农民承包的，被 还属于一些人地紧张的经济发达地区的政府规章，法律效力 征用的承包户的损失最大，如果留用地的钱要由被征地农户 不高，影响其实施的强制性和稳定性。由于农业用地和地方工 出，而土地又属于村集体，被征地农户的利益损失如何解决， 商业发展的矛盾是必然存在的，这使农民有两大担心：一是地 这样是否公平? 方政策的稳定性，恫今后土地越来越紧张，政府给农民的留用 (三)留用地的开发利用问题。《国务院关于深化改革严格 地会打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保 土地管理的决定》国发[20o4]28号规定“在城市规划区外，征 证，农民怕留用地会被政府第二次征用掉。如温州用地非常紧 收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为 张，许多产业项目都在排队等土地，因此影响了一些区县的经 被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位”。即 济利益，非农利益集团希望政府允许村集体把留用土地出让 其意是要留一定比例的土地给农民集体经济组织用于发展农 给工商业项目，在这种情况下，对农民的留用地是否必须保证 业生产，限制农民集体土地转化为经济建设土地。但现在各地 没有明确规定，规划、土管部门常常对留用地不及时加以规划 政策规定留用地主要用于二、三产，而非用于农业。这样的留 和安排用地指标，进而产生矛盾与纠纷，引起农民不断上访。 用地安置政策是否会破坏我国土地管理和基本农田保护制 (二)留用地所有权主体设置的不合理问题。目前各地政 度，导致一些农户为脱离农业而积极主动要求土地征用，进而 策一般规定留用地属于村集体经济所有，如《关于加强杭州市 对我国农业生产造成危害。另外，在留用地的开发利用中，是 区留用地管理的暂行意见》“留用地指标只核发给村集体经济 要让农户当开发商、还是股东或者房东?如温州市有一个村的 组织，专项用于发展村级集体经济，不得转让给村集体经济组 村民由于在留用地开发方面无法达成一致意见，最终决定要 织以外的建设用地单位或个人使用。留用地建设项目在符合 将该留用地转让，而