第八讲决策的科学化与民主化.doc

第八讲 行政决策的科学化与民主化 本讲的主要内容： 一、行政决策的基本理论 二、分析教材上的案例1 重点是第二部分的内容。 一、行政决策的基本理论 （一）行政决策的内涵 管理是一个过程。这个过程一般可以描述为决策、组织、指挥、协调和控制、也可以简单地概括为决策、执行和监督。公共行政同样表现为一个过程，一般包括行政决策、行政执行、行政监督等。其中，行政决策是立法决策的延续，是政府行政管理的核心，贯穿于政府行政管理工作的各个领域。 “决策”一词应用非常广泛，社会科学中各学科对它有不同解释，甚至在同一学科中的不同流派对它也有不同的理解。在管理学中，美国学者首先使州“决策”这一术语，原文是Decision-making，意思是作出决定。“决策”这个词从管理学和决策学角度理解，是指社会组织的管理者为解决面临的问题，确定目标，制定与选择行动方案的活动。作为人类生存和发展的一种基本活动方式，决策活动大量存在于个人和组织的行为过程中。人们在进行某种活动之前，都要先做出一番思考，确定活动目的，设定实现目标的各种途径，通过比较分析的方式选择其中员为有效的方案。这样一种有意识的分析、计算、比较和选择的行为就可以看作是决策活动的本质所在。 行政决策一直是传统公共行政忽视的问题，直到赫伯特.西蒙提出“管理就是决策”后，决策才得到重视。 行政决策属于管理决策的一种。它是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息，确定目标、制定与选择行动方案的活动。行政决策具有—般管理决策的共性，同时还具有不同于其他企事业管理决策的个性，特别是行政决策带有鲜明的政治性。—般说来，行政决策具有以下特点。 1．决策主体的特定性。行政决策的主体只能是行政主体即行使行政权的行政组织和行政人员。其他没有行使行政权的组织和成员作山的决策，那不属于行政决策。各级行政主体和行政人员的行政权，是由国家宪法、法律和法规规定的。 2．决策内容的公共性。行政决策的对象是社会公共事务和行政机关内部事务。即以代表国家和人民的意志利利益的名义，从正确处理全局和局部关系的立场出发，来处理涉及社会各个领域的公共事务和部事务。行政决策不以盈利为主要目标，而是谋求国家全局利益利社会公共利益。 3. 决策过程的民主性。行政决策实际上是国家权力的运作过程，国家权力的强制性、决策内容的公共性以及决策主体的私利追求及其能力的有限性，都决定了行政决策不能一味地采取将社会公众排除在外的封闭方式进行，公民参与使得行政决策打下了深深的“民主烙印”。 4. 决策后果的强制性。行政决策的开展是以法律法规和国家强制力为支撑的，一旦某项决策生效，除了特定情况以外，决策所涉及的目标团体都要无条件服从和实施决策方案。 （二）行政决策体制 作为一种组织性活动，行政决策是一个包括搜集信息、确定目标、设计和评价方案以及选择方案等活动在内的多阶段、群策群力的合作过程，不同的政府机构和人员在决策过程中承担着不同的决策任务。如何把这些机构和人员有机地组织起来，使期目互之间分工合作．推动行政决策过程的顺利进行，这就是行政决策体制的构建所需要解决的问题。 行政决策实际上是一种注重分工与协作的管理活动，不同的机构和人员在决策过程中处于不同的地位，履行不同的职责，同时又互相协调和相互制约。不同行政决策机构和人员的这种分工与协作关系就构成了行政决策体制。行政决策权力在不同政府机构和人员之间的配置以及相应主体在决策中所具体承担的职责就成为行政决策体制构建的核心内容。现代行政决策体制主要的构成系统有如下三个： 行政决策中枢系统 在行政决策过程中，需要有特定的机构和人员对决策的顺利进行承担起组织、指挥和协调的职责．确定决策的目标和内容，对最终的方案“拍板定案”以及对决策的不良后果承担责任，这些工作都主要通过行政决策中枢系统来完成。行政决策中枢系统也称行政决策中心或政府首脑机关。它是由具有行政决策权的行政领导者组成该行政机关或行政部门最有权威的领导核心．处于最高领导、指挥地位，并承担行政决策全部责任的系统。中枢系统是行政决策体制的核心，其他构成系统都是在中枢系统的领导下活动并为它服务。行政决策中枢系统的主要任务是： （1）确定决策问题、目标体系和研究课题。通过组织调查研究，把握具体实际情况，分析研究，抓住关镀．预测未来，确定决策问题和目标体系。这是决策方向的确定，因而是中枢系统首要的任务。 (2)组织有关机构和人员拟定若干备选方案。无论对行政组织内部的机构人员还是委托外部咨询单位研制可行性方案，中枢系统应放手发动群众献计献策．尤其应充分发挥咨询机构的作用。 (3)抉择决策方案。从咨询系统提供的备选方案进行选优。先要根据决策问题、目标和环境情况，确定选优的价值标准和选择方法；再组织有关专家学者共同辨别、比较、平衡、切实做好可行性分析论证；最后参考专家论