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城市空间规划的“多规合一”与协调机制 　　摘要：快速城镇化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。基于“多规合一”内涵和工作特点的分析，结合广州、厦门、宁夏等“三规合一”和“多规合一”工作实践，探索形成了包括空间协调工作组织、空间协调技术以及空间协调运行在内的“多规合一”工作协调机制，开辟了空间规划衔接协调机制的新思路。 　　关键词：“多规合一”；工作协调机制；空间协调工作组织；空间协调技术；空间协调运行 　　一、引言 　　城市是一个精密而复杂的巨系统，城市治理涉及方面众多，城市空间的分部门管理可以使管理更为精细化和专业化，符合社会化分工的要求。正如我国古代的套色印刷术，通过红、黄、蓝三色的不同分工和控制，可以表达比单色印刷更为丰富的内容。但是，套色印刷的关键，是三色之间良好的分工和配合，否则会造成印刷品的失真或者混乱。[1]同理，专业精细的空间管理分工，同样需要对每一个分工部门进行准确的职能划分，防止部门之间职责的重复、缺失，否则会造成部门管理职责之间的错位、缺位和越位，给空间管理带来混乱。目前，我国涉及城市空间管理的部门包括发改、规划、国土、环保、林业、水利、交通等，快速城镇化伴随信息化时代的到来，对城市空间管理的精确度和部门之间的协调配合提出了更高要求，部门间有序的分工协作成为提高城市空间治理能力的重要环节。 　　“多规合一”工作是依托信息化手段，消除部门规划矛盾，统筹城市发展的重要手段。目前各地纷纷开展“多规合一”工作，工作中部门之间、部门规划之间的协调和衔接是工作中的重要环节。本篇即是结合各地的工作实践，探索通过“多规合一”形成的空间规划协调机制。 　　二、“多规合一”内涵与工作特点 　　（一）“多规合一”的起源与内涵 　　“多规”的差异具有其本源原因。以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为例，无论是从规划内涵、规划法理基础、规划理念，还是从规划体系、技术内容和规划期限，以及规划审批、实施方式和监督检查手段，“三规”均存在差异（图1）。这种本源差异导致了“多规”的空间布局差异在我国普遍存在，如厦门城乡规划和土地利用总体规划建设用地布局差异图斑12万块，面积305平方公里，[2]宁夏回族自治区城乡规划及园区规划与土地利用总体规划的建设用地布局差异图斑14.7万块，2 600多平方公里。[3] 　　（二）当前“多规合一”工作特点 　　2014年8月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发文，在全国范围推动开展28个市县的“多规合一”试点工作，明确提出主要任务之一是构建空间规划衔接协调机制。[4]基于对空间规划内涵、法理基础和规划技术体系等本源差异研究，作为地方层面开展的实践工作，也探索如何结合规划“合一”工作探索建立协调机制，如广州市“三规合一”充分考虑了既有空间规划的法律地位，以不突破现有法律框架为基础，将“三规合一”定位为一种协调工作。也就是说，广州市“三规合一”不是新编一个规划，而是在规划差异比对基础上的协调和衔接工作。 　　大量的地方实践参照了广州模式，在现阶段将“多规合一”作为一种工作协调机制，主要原因是在没有新的法律政策授权许可下，当前法律框架下的“多规合一”只能是基于城乡空间的规划协调和衔接工作。虽然市县“多规合一”国家试点分别提出要开展市县发展总体规划、国土空间综合规划和城乡总体规划的顶层设计考虑，但其法律地位、技术标准、行政管理等仍面临障碍而无法推行实施。基于此，现阶段以广州、厦门等城市，以及宁夏、云南、安徽、广西等省级部署推进的以地方探索为主的“多规合一”，是以“一张图”控制线为总体目标，重点探索建立空间规划的协调解决机制。 　　仍以广州市为例，广州市最为突出的是建设用地空间布局的差异，解决建设用地布局差异是广州市“三规合一”工作的重要问题；同时，按照《土地管理法》与《城乡规划法》，建设用地规模和布局的一致也是法律要求的，而国民经济和社会发展规划的实施手段建设项目的实施也需要落实到建设用地上，解决建设用地布局一致性天然成为了广州市“三规合一”工作的核心内容。在此基础上，通过对城市空间发展核心内容的判断，广州市还确定了建设用地增长边界控制线、生态控制线和产业区块控制线作为协调解决矛盾的手段和内容。所以广州市“三上三下”的协调工作路径，第一阶段是发现矛盾，第二阶段和第三阶段是围绕建设用地空间布局优化调整协调解决矛盾。这一协调机制的设计，一是充分结合了现有法律法规的要求，二是面向解决广州市经济社会发展的突出问题。 　　当前阶段