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基于城镇化视角的移民安置问题研究 　　[摘 要]城镇化安置是进行非自愿性移民安置的一条重要途径。在系统分析河南省黄河滩区移民安置现实条件和试点情况及其主要经验的基础上，基于城镇化视角揭示了滩区移民安置试点中存在的安置途径选择与安置地定位发展、安置地产业选择与培育、移民安置资金与基础设施建设及居民资产处置与发展等四类重大问题，并结合问题性质从问题产生原因、潜在的体制问题或者机制问题进行了深入系统分析。针对这些问题，提出将移民安置与供给侧改革、新型城镇化和新农村建设紧密结合，优化移民安置的总体思路，进一步完善移民安置的规划体系，同时在产业培育、市场机制和群众权益保护上做深做实。这些政策措施，不仅能够为黄河下游滩区移民安置提供参考，也能为其他城镇化移民安置提供一定的借鉴。 　　[关键词]城镇化；移民安置；黄河下游滩区；河南滩区 　　[中图分类号]F292 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0049-05 　　上世纪末以来，城镇化安置在灾后重建、扶贫搬迁、水库移民、滩区移民和生态移民中被广泛采用，成为1998年长江流域灾后重建、陕南移民搬迁、京津冀风沙源治理工程生态移民及三峡库区、南水北调中线工程库区、黄河小浪底库区和淮干滩区移民中普遍采用的移民安置方式，产生了重大的社会影响。 　　滩区是黄河下游河道的重要组成部分，作为行洪、滞洪、沉沙的重要场所，在保障黄河安澜和我国经济社会安全中具有重要意义，对受洪水胁迫和滩区治理影响较大的滩区群众实施移民搬迁，不但是帮助滩区群众脱贫致富实现可持续发展的必要手段，也是实现下游河道有效治理确保黄河安澜的必由之路。河南省黄河滩区（不含封丘倒灌区）面积达2116km2、滩内居住人口达125.4万人，分别占黄河下游滩区（不含封丘倒灌区）面积的67.09%、滩内居住人口的66.17%，分布在黄河下游游荡型和豆腐腰河段，具有典型的多样性和复杂性特征。由于贫困发生集中、脱贫难度大，实施滩区移民搬迁成为河南省黄河下游沿黄市县乃至全国全省全面建成小康社会的重要任务。为此，河南省经过长期酝酿、准备，于2014年正式做出紧紧围绕新型城镇化建设大力实施移民搬迁，以从根本上解决群众脱贫难、滩区发展难问题的总体规划，并于当年部署搬迁试点。经过两年多探索，围绕安置点建设和群众搬迁，滩区移民安置在民主决策、迁安组织和住房分配等安置工作方面实现了重要创新，为下一步全面推进移民安置工作打下了良好的理论和实践基础。但是安置过程中仍然存在许多现实问题，本文针对这些问题进行系统深入分析，揭示这些问题产生的深层次制约因素，以为政府全面实施滩区移民安置工作提供有益决策参考，同时为其他城镇化方式移民安置工作提供理论和实践借鉴。 　　一、河南黄河滩区移民安置的现状 　　实施大规模移民搬迁并进行城镇化安置需要一定的经济和社会基础支撑，目前在河南省黄河滩区实施相关移民安置项目已经具备多方面成熟条件。一是国家黄河治理和区域经济发展战略形成了良好的外部环境，《黄河流域防洪规划》明确提出了在下游进行居民外迁和实施生态补偿的治理途径，《中原经济区规划》明确要求河南省将“扶持沿黄低洼易涝等特殊贫困地区发展”、“加大异地扶贫搬迁力度”等列为中原经济区建设的重要工作内容，国家和省市对连片特困地区扶贫开发具有明确的决心；二是当前河南省城镇化率接近50%，正处于城镇化、工业化加速发展阶段，农业劳动力和农村人口向非农部门和城镇转移的趋势十分明显，为滩区移民搬迁打下了良好的社会基础；三是近年来河南省经济总量稳居全国第5位，经济增速和财政收入连年保持较快增长，已经具有较强的经济实力和财政实力，为滩区移民搬迁奠定了坚实的经济基础；四是现代农业有了长足发展，农业机械化日益普及、农业生产服务蓬勃发展，使得农业生产作业半径扩大、农业生产效率提高、适度规模化经营模式日趋成熟，使得通过促进土地流转有效保护和充分实现搬迁居民的经济利益成为可能；五是面对滩内的生活和发展困境，群众搬迁意愿十分强烈，具有良好的群众基础。 　　在这些有利条件和良好发展基础上，2014年12月25日，为了科学有序、积极稳妥地推进滩区移民搬迁工作，河南省选择范县、封丘、兰考3个县4个乡镇中受洪水威胁较大、能整村外迁安置的14个村庄作为第一批试点，开始全面推进黄河滩区移民安置试点，以为全面推进移民搬迁探索可复制、可推广的经验。其中，范县两个乡镇分别涉及6个村、1295户、4707人和2个村、742户、2277人，封丘县涉及1个乡镇共计5个村、2053户、7636人，兰考县涉及1个村、586户、2100人（数据为规划数字，实际搬迁中有所调整）。试点计划安排资金12.04亿元，资金来源中中央财政性资金占27.16%，省财政占9.80%，各县合计占6.31%，群众自筹占