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论法治路径下的长三角区域政府合作协议.doc
论法治路径下的长三角区域政府合作协议
摘要:随着区域经济一体化的加快,地方政府及其职能部门签订各种区域政府合作协议来加强区域合作,长三角区域地方政府间旨在促进一体化进程需要的区域政府间合作协议伴随着长三角区域合作大范围、深层次开展也广泛地存在着,并被其他地区所效仿。一方面,长三角的区域政府合作协议有着自身的特点;另一方面,长三角区域政府合作协议也存在着不足之处,而最大的障碍就是法律规制的缺失。因此需要通过选择适合的法治化路径来规范我国的区域政府合作协议,从而保证区域合作的稳定与效果。
关键词:区域政府合作协议;长三角区域;法治化
中图分类号:D921 文献标识码:A 文章编号:
伴随着以大都市带城市群为中心的区域经济浪潮的兴起,我国从长三角、泛珠江三角、环渤海湾到东北三省、湖北省内的武汉城市圈方兴未艾,相似的经济文化背景、社会环境使这些行政区域间的联系日趋频繁和深入。而最新的三大国家战略也为区域合作提供了更大的平台和政策支持。长江三角洲是近几年来我国经济社会发展的前沿区域,长江三角洲地区便利的交通、近似的文化传统和较为发达的经济发展水平为该区域内的合作提供了更多的机会,在外形成了一种同求的社会连带关系。2008年8月6日,国务院常务会议审议并通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,该《指导意见》对长江三角洲地区进行了重新定位,“区域一体化”也从一个学术上的概念成为中央确定的发展目标。随着长三角区域规划的正式获批,长三角地区联动发展和一体化发展也上升为国家战略。
为了更好地消解行政壁垒对经济活动的影响,增加资源的互补与互利,提高行政事务的效率,一种区域政府之间进行合作的新形式――区域政府合作协议也孕育而生,而且合作协议无论从数量上还是范围上都有着飞速的增长和扩张。长三角区域地方政府间旨在促进一体化进程需要的区域政府间合作协议伴随着长三角区域合作大范围、深层次开展也广泛地存在着,并被其他地区所效仿。一方面,长三角的区域政府合作协议有着自身的特点;另一方面,长三角区域政府合作协议也存在着不足之处。对长三角区域政府合作协议的研究是以长三角区域为地区样本来分析,以促进我国的区域政府合作协议的完善,从而为区域之间更好地开展分工合作提供法治化建议。
一、长三角区域政府合作协议的特点
长三角地区整体经济发展水平较高,各区域政府之间有着分工合作的传统,以上海市为核心,经济辐射效果突出。具体而言,长三角区域合作协议表现为以下几个特点:
第一,合作主体多层次。长三角区域政府合作协议既包括了省级政府之间①、地级市政府之间②、县级市政府之间③的合作协议,也包括了政府职能部门、行政机关之间④的合作协议;既包括了同一级别政府之间的合作协议⑤,也包括了不是同一级政府之间的合作协议⑥;既包括了同一部门之间的协议⑦,也包括了不同部门之间的合作协议⑧。
第二,合作内容广泛。目前,长三角区域两省一市的交通部门、旅游管理部门、工商管理部门、信用建设部门、文化教育部门、人事部门、科技管理部门以及质量监督部门等行政机关开始广泛介入区域经济一体化的整合进程,缔结了大量的协议。[1]20 也就是说长三角区域的合作协议已经广泛涉及到了政府职能的方方面面。
第三,合作形式多样。就现状而言,虽然我国各级行政区域首长互访频繁,相互间合作意向也多样,但是正式文本的合作协议却很少见。这是因为我国的区域合作协议在实践中最常见的形式是首长联席会议,所谓的合作协议一般就是联席会议所达成的成果。在具体形式上也鲜有称之为协议,而是表现为实施意见、宣言、备忘录等各种形式。
第四,合作协议数量多。长三角区域合作协议自从2003年通过了《长江三角洲城市经济协调会章程》后,成立了以经济协调会为基础的合作平台,几乎每年都选择在不同的城市召开市长联席会议,以此作为主要的合作机制。有学者对此做了专门的调研,提出长三角区域仅在2003年就签署了10个合作协议,2004年上半年又签订了4个。[2]255此后长三角区域的合作协议开始大量涌现,由于政府缺少对这一类合作协议的系统整理,所以无法给出一个确切的数字,但学者粗略的统计至少有一百多个合作协议。
二、长三角区域政府合作协议的不足之处
与实践风起云涌相反差的是制度的空白。长三角各省毕竟是独立的行政体制,彼此不隶属的关系下会使得原本基于协作理念和共赢目标的合作,可能会由于本位主义的误导和沟通协调机制的欠缺等原因导致合作失败。特别是由于法律对合作协议规制的留白,使得这一类合作协议的进一步发展完善增加了不少障碍。具体表现为:
(一)合作协议缔结权的尴尬处境
即使区域政府间的合作协议广泛地存在着,但是在我国目前的法律体系中,如宪法、国务院组织法、
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