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税费改革背景下的农村义务教育 ——当前农村义务教育的财政困境与政策选择( 项继权、袁方成 教育的发展离不开一定的财政支持。在我们这样一个农村人口占绝大多数的国家，“穷国办大教育”是一个基本的现实，如何解决农村义务教育的财政问题一直是一个国家的难题。税费改革以来，农村义务教育的内在组织和外在环境正发生深刻的变化，也面临着一些新的困难和问题。尤其是在农民“减负”的同时，教育也大幅度“减收”，一些地方农村义务教育财政状况供需矛盾更加突出，如何解决当前农村义务教育的财政困境，成为当前亟待解决的问题。本报告旨在从宏观上对税费改革后农村义务教育的财政状况及存在的问题进行分析，并提出相关政策及对策建议。 一、农村义务教育投入与分配中的三大“症结” 长期以来，我国农村义务教育财政投入和分配中一直存在三大问题：一是总量不足；二是结构失衡；三是效益不高。不仅国家对农村义务教育财政投入总量有限，而且投入的效益不高，资源浪费严重。同时，有限的教育资源的分配不公，各地教育资源的占有状况严重失衡。 （一）总量不足 目前农村义务教育总量不足最突出地表现在两个方面：一是农村义务教育经费供需缺口较大；二是农村义务教育债务存量较大。 由于没有义务教育阶段生均教育经费标准，很难准确计算出我国农村义务教育的经费缺口，不同的部门及不同的学者对此的估算结论不同。不过，根据现在的材料分析，我们认为至少过千亿元。其中，最主要的构成包括这样几个方面： （1）完成“普九”达标需要投入350亿左右。 有的学者曾根据1999年的“一片”地区山东省小学生均教育经费的标准推算，如果对未达到“普九”目标的地区的义务教育生均投入达到山东省的标准，1999年义务教育经费总支出的缺口为340亿元。如果加上对中西部农村中小学贫困学生学杂费、课本费减免年投入30亿元，1999年义务教育经费总支出缺口达到370亿元，约占当年义务教育总支出（1417.8亿）的30%；另据财政部1999年组织对“普九”工程投入缺口的调研也认为，如果要全面达到“普九”标准，至少还需投入资金总计约354亿元。有的学者同时指出，这仅仅是在低物价基础上的保守的估计，实际需要只可能是高于这一数字。 （2）税费改革减少收入200-300亿元。 农村税费改革之后，在农民减负的同时，教育也大幅度减收。不少学者估算税费改革后农村义务教育减收200亿。不过，在我们看来，这也是一个相当保守的计算。以1998年为例，当年我国农村教育费附加总额已经达到165亿元。这表明，仅农村税费改革后取消农村教育附加费一项来看，农村义务教育减收量就达165亿元。实际上，除此之外，税费改革还采取了取消了教育集资、禁止摊派及减少学杂费和实行“一费制”等等措施，由此也大幅度减少农村中小学的收入。从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。据此，各级政府财政投入之外，五年共有3231亿元其它收入，每年其它收入646.2亿，即使其中一半来自农村，也有300多亿。这表明，税费改革后，每年至少减收300多亿元。 （3）“普九”的债务存量500亿元。 除现存的需求缺口之外，当前农村各地还存在相当数量的教育债务。从全国来看，据有关部门统计，全国各地方“普九”的债务因此累计高达500亿元。仅上述材料来看，农村义务教育的经费供需缺口就超过千亿元。这一数字超过2002年全国财政预算内对农村教育的总投入（990亿元）。此外，2002年全国共计新欠中小学教职工国家工资22亿元；据有关统计，中西部农村地区中小学的贫困学生约占学生总数的28%，共计1500万人左右，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费200元计算，每年需增加投入30亿元。中西部25个省份尚有中小学D级危房4000万平方米，这也需要大量的经费投入。 对一些省市的微观调查也表明，一些地方教育供需矛盾及财政缺口也比较大。从债务量来看，仅安徽省统计，全省教育欠债达20亿元。2000年累计拖欠教师工资16.7亿元；六安市为确保提前两年实现“两基”，许多乡镇与学校采用借贷等形式筹集资金建校，教育负债42692万元，其中学校直接承担债务31471万元，占73.72％；村一级教育负债为2466万元，占5.77％；乡镇一级教育负债为7967万元，占18.66％。到2002年底，广西农村中小学尚未偿还的10年间所欠的债务共达26亿元，其中社会贷资5亿元，工头垫资11亿元。中小学形成负债的主要是“两基”达标借的债务。我们对湖北和河南一些地方的调查，有的县市教育负债有6000-7000多万。湖北省黄陂区2002年底教育债务的总额是4166.9万元。湖北省