20年来发达国家和地区的绩效化政府运动评析.docVIP

20年来发达国家和地区的绩效化政府运动评析 傅 小 随 受凯恩斯主义的深刻影响，战后发达国家普遍经历了30年左右的国家职能膨胀时期，其典型后果是一批福利国家的出现。随着大政府管理模式弊端的日益暴露，西方的政治学、管理学和经济学思潮开始逐渐转向，原来处于边缘地位甚至至今未成系统的新自由主义、管理主义逐渐取代国家干预主义而成为显学，并直接指导了70年代末、80年代初以来的政府体制改革。值得注意的是，这场改革不是以意识形态斗争或宪制层次上政治改革的形式为主进行，而是以管理技术变革的形态出现的。其最具实质性的内容是提高行政绩效，使政府具有更高的、足可与私营机构媲美的运转效率和质量，并以此为依据使政府获得新条件下足够的合法性。一切改革措施皆围绕这一主旨进行，且美、欧、澳洲国家乃至亚洲新兴工业化国家和地区在这场变革的进程、内容和方式上均表现出了惊人的一致性。因此，这场变革完全可以称为一场广义的绩效化政府运动。它是发达资本主义在新条件下进行的自我调整的最重要内容之一。当然，改革在带来巨大成效的同时也造成一些意想不到的新问题，但其总趋势是已经确定的，并仍在向纵深发展，其给我国带来的影响也是不可低估的。 一、动因：发达国家为什么开展绩效化政府运动 因政府绩效严重低下而使国家陷入深刻政治、经济危机，政府的合法性受到质疑，是这场政府变革运动主题明确、持续深入进行的根本原因。更进一步看，造成政府绩效严重低下的原因又是多样、久远、基础性和普遍性的，它不仅涉及各国政府的组织体系、运作机制和管理技术，更与社会政治、经济背景的累积性变化和国家管理指导思想据为依托的基础理论的变化有着不可分割的关系。可以看出，比较表层的东西主要包括三个方面。一是政府为社会生产的公共产品日渐显得货不对板且质次价高，越来越不能适应新时期公民的多样化需求，逐渐引起人们对政府的不信任、不满意。政府失去多数公民的支持，其合法性的基础受到了动摇，各国政府都受到了较大的政治压力；二是造成发达国家公共服务质量相对下降和效率相对降低的直接原因是在政府运行层面上。过度规制使政府运行程序过于冗长和繁琐，带来许多政府机器本身运转上的问题，包括运转成本过高、不能产生有意义结果的空转、为复杂程序所累而形成的行政资源浪费等；政府职能体系庞大，机构臃肿，雇员过多，人力资源浪费严重；政府部门政策功能和执行功能没有清晰区分，使政治官员和业务官员权责交错，纠缠不清而造成效率低下等；三是由于上述原因，政府财政压力增大，资金价值得不到有效实现，陷入严重财政困境。 剥开表层的现象进行进一步分析，可以发现发达国家在20世纪中叶开始遇到的这些问题，并不是某一个国家、某一个政党或某一届政府本身单独造成且经过简单努力可以迅速解决的，而是发达国家在步入新的历史阶段必然遭遇到的具有深刻根源的普遍性问题。它的出现具有历史意义。首先，它表明，随着“后工业时代”的来临，社会公众对政府公共产品生产的品种、质量、生产效率甚至它作为唯一生产者的地位都提出了质疑。大工业时代几乎完全由政府提供的品种单一、标准统一的公共产品，以及由私营企业规模化经营、流水线生产的物质产品是与简单且分明的社会阶层结构和被标准化组织起来的社会生活相适应的。但随之而来的是信息社会和“消费者主权”时代，社会阶层结构走向复杂化，人们对私人消费品和公共产品的需求都提出了强烈的多样化和多变化的要求。在这种情况下，政府没有能够象私营企业那样及时调整转型，因而不能满足人们的新要求，它的变革便在所难免。其次，战后受国家干预主义强烈支持的国有化浪潮和政府职能的急剧扩张，逐渐明显暴露出经济运行的低效率和政府运行的低效率，社会思潮尤其是学术思潮逐渐向减少政府干预的新自由主义倾斜，直到被保守主义政党所接受并付诸实施。 最后，很重要的一点是，在新自由主义政治经济学思潮的影响下，政治学和管理学理论在不断的探索中对已经成熟的官僚制度本身提出了时代适应性疑问，导致了行政管理范式转换理论以不同形态出现，直接为发达国家的绩效化政府运动提供了理论依据。这种理论认为，以伍德罗.威尔逊和马克斯.韦伯的官僚制理论为基础的西方文官制度，具有命令统一、控制幅度、命令链条、主要部门职能化及单一权威性首脑指导从属的行政单位等特点。这样的官僚制度适用于工业化时代的国家管理。但它的缺陷非常明显：抹杀了个人、家庭和社会群体的创造性，无效率地生产和分配着公共利益；对消费者提出的质量要求不敏感，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性；官僚们作为理性自利的行动者，都在利用扩大了的行政机构追求自己的权力、薪水、特权和安逸，导致公共领域的扩大和行政成本的不断提高。这种条件下的公共利益是一种生产者驱动的利益；行政组织庞大的等级结构僵化而死板，不再适应经济和高技术发展的世界