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事业单位法人治理结构建设难点透析 　　事业单位法人治理结构建设是以激发事业单位活力、提高公益服务效益为目的，借鉴国内外企业法人治理结构的先进经验，通过构建以理事会等为核心的治理架构，实现事业单位由传统管理走向现代治理的一种改革探索。中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出，要在面向社会提供公益服务的事业单位中建立健全法人治理结构。学界及试点地区对事业单位法人治理结构的难点进行针对性研究，从体制机制、政策支持、内部运行、外部环境等方面作了深入探讨。但在笔者看来，事业单位法人治理结构的真正困难，不在于改革中法人治理结构与原有体制的摩擦等过程性难题，而在于法人治理结构建设的基础和目的两个原生难点。 　　一、事业单位法人治理结构建设的基础问题 　　（一）法人治理结构的基础：所有权清晰 　　法人治理结构起源于企业。企业规模扩大后，由于所有权人规模扩大--如上市企业，或能力有限--如家族企业的继承人，所有权人不宜直接掌控企业，从而将企业经营权交给专业管理人员。由于管理人员与所有权人的利益不完全一致，因此需要一套制度来维护所有权人的利益，这套制度就是法人治理结构。 　　法人治理结构的关键是单位所有权与管理权分离，所有权人与管理者产生信托关系，即基于信任，所有权人将单位管理权让渡给专业管理者，核心目的是在所有权和管理权分离的情况下保障所有权人利益的不断增长，并在所有权人和管理者利益发生偏离时保障所有权人的合法利益不受损害。 　　通过对企业法人治理结构的分析，可以看出法人治理结构是构建在“所有权清晰”基础上的，否则两权分离无从谈起。 　　（二）事业单位法人治理结构的基础问题：所有权虚化 　　从理论上讲，事业单位的所有权属于国家。根据《事业单位登记管理暂行条例》的定义，事业单位是国家机关或其他组织利用“国有资产”举办的。“国有资产”的所有权决定了事业单位的所有权理所应当属于国家。但理论上的所有权却难以在现实中真正落实，因为事业单位遭遇了与原来国有企业改革一样的问题：“谁能真正代表国家行使所有权”。 　　答案看起来很简单，政府。但政府规模大部门多，且具体政府部门的利益与国家的利益并不完全一致。表面看国资部门可以代表政府行使对事业单位的所有权，现实情况是国资部门很少行使其所有权，而其他多个政府部门按照职责分工分别行使对事业单位的管理权，比如莱芜市法人治理结构试点单位市第十七中学，校长由市政府任命，教师招聘和业务指导由人社和教育部门负责，工资发放由财政部门负责等等。在这种所有权虚化、管理权散乱的状态下，事业单位法人治理结构的基础似有实无。 　　（三）夯实事业单位法人治理结构基础：清晰界定所有权 　　为打破事业单位所有权虚化、管理权散乱的现状，夯实事业单位法人治理结构的基础，首先需要做的，是界定事业单位所有权，回答“谁来代理行使所有权”及“行使怎样的所有权”，并增强所有权代理者的责任意识。 　　一是落实事业单位所有权关系，建立单一事业单位所有权代理机构。将虚化的所有权人--国家，落实为政府单一部门，由该政府部门代理行使国家对事业单位的所有权，从根本上解决“政出多门、政策打架”问题。方式之一，可重新界定并强化国资部门的所有权代理者职责;方式之二，可根据现有体制，将所有权集中到事业单位的举办单位;方式之三，根据事业单位规模和业务特点，分行业、区域设立独立的事业单位所有权代理机构。 　　二是梳理事业单位所有权内容，明确事业单位所有权代理机构的权力边界。在目前的事业单位管理体制中，外部社会管理权内化与内部所有权外化并存。一方面，由于事业单位的“体制内”属性及政府部门减少行政成本的考虑，部分社会管理权力被内化为事业单位内部管理权力;另一方面，由于事业单位的“体制内”属性及政府部门保证事业单位公益属性的考虑，部分事业单位所有权被外部政府部门掌握。在界定事业单位所有权时，必须对事业单位所有权内容进行梳理，外部社会管理权归还相关政府部门，内部所有权收回事业单位所有权代理机构，建立清晰的事业单位所有权边界。 　　清晰界定所有权将使三个问题迎刃而解。一是理事会权力来源问题，即“理事会为什么能决策”。法人治理结构建设，核心就是以理事会名义重新构建事业单位的决策层，决策层的决策权来源于所有权，其实质是所有权人将事业单位财产的使用、收益和处分的权力让渡给决策层，因此不界定事业单位所有权，就不能真正赋予理事会对事业单位运行进行决策的权力。二是理事会权力结构问题，即“理事会能做什么决策”。理事会的决策权来自于所有权人的赋予，赋予哪些决策权由所有权代理机构根据实际情况进行判断，这就解决了目前困扰很多试点单位的“到底能行使什么决策权”的问题。三是理事会人员构成问题，即“都有谁能进入理事会”。理事会的构建，要害是所有权代理者根据资产