浅谈财政改革与政策实践的演进历程(共13089字).docVIP

浅谈财政改革与政策实践的演进历程(共13089字) 郭代模、马洪范认为，我国财政政策在宏观调控中逐渐表现出，调控方式更间接、调控工具更多样、决策更主动等特征。上述研究提出了很多真知灼见，为本文进一步开展研究提供了很好的基础。但总的看来，现有研究有一些问题值得深入思考：首先对于财政改革，现有研究主要置于体制转型研究范畴，很少涉及财政政策调控问题。其次对于财政政策，现有研究主要立足于宏观调控角度，很少将财政体制放在同一框架下纵览分析。然而在当前我国正处于转轨阶段的大背景下，财政政策调控效力的发挥从根本上要受到体制因素的影响和制约，财政体制改革本身也是调控经济运行的重要途径和手段，二者其实是一个问题的两个方面。如果不是将财政政策放置到经济体制改革、财税体制改革大格局中加以考察，就不可能清晰地认识财政政策演变轨迹、准确地把握实践经验和规律特征。鉴于此，本文沿着经济体制改革逐步推进“市场化”，财政体制改革逐步推进“公共化”这样一条主线，梳理我国财政政策演进历程，把握规律特征、总结经验、反思教训，以期对新阶段更好地发挥我国财政政策调控效力提供参考。 我国财政改革、财政政策实践的演进历程 根据现代公共选择理论，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，而财政则是这种制度安排的金融手段。不同发展阶段，不同经济背景，不同发展目标，各国政府对其职责的认识和理解不同，财政活动则表现出各自不相同的特征。对于改革开放30多来我国经济体制改革的进程，学术界通常按照“市场化”程度大致分为三个阶段：1978-1991年，对计划经济体制进行改革阶段；1992-2003年，初步建立社会主义市场经济体制阶段；以及以2003年党的十六届三中全会为标志至今，社会主义市场经济体制完善阶段。据此，并按照财政“公共化”推进程度，考察我国财政改革以及财政政策实践演变历程，我们将其划分成三个阶段：1978-1991年分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段；1992-2003年公共财政体制框架建立与财政政策实践启动阶段；2003年-至今市场经济下财政政策运用技术日臻成阶段。 1.分权化财政体制改革与财政政策概念认识阶段（1978-1991年） 计划经济体制下，一切都由计划决定，国有企业收入全部上缴财政，生产全部按计划由财政资金安排。政府用集中行政命令的方式组织全社会生产活动，财政收支只是执行计划的具体手段，只是计划的会计。在这种背景下，基本不存在一般概念上独立的“财政”活动，当然也就更无从谈起财政政策了。1978年我国开启了改革计划经济体制的进程，财政改革必然成为了这场改革的“排头兵”，新旧体制转型的“对接口”。从“让利”入手，1978-1992年期间，我国政府相继进行了“分灶吃饭”、“利润留成”、“利改税”、“税利分流”等一系列“以让利、放权”为核心的分权化财政体制改革，打破中央高度集权、财政统收统支的计划经济体制格局，引入市场经济运行新机制。在此期间，我国经历了1978-1990年三轮明显的经济周期：第一轮经济周期是1978-1981年，第二轮经济周期是1982-1986年，第三轮经济周期是1987-1990年（刘树成，2004[7]），相应的政府进行了3次大规模宏观调控。在这三轮宏观调控中，政府仍主要延用计划经济时期行政命令加计划的方式，如严格控制社会集团购买规模，严格控制信贷规模、对在建项目实行审核排队、严格控制新开工项目等。客观讲，这些方式在这一阶段对于稳定经济运行是显著有效的。 一是因为，这三轮经济波动更主要是由于国有企业和地方政府投资需求过快引起的，在当时政企不分的特定历史背景下，采用行政命令方式直接且见效快。这一时期财政分权化改革，使地方和企业预算外自有资金猛增，不仅调动了地方政府聚财理财、促进经济发展的积极性，使得国有企业的活力和效率得到了从未有过的释放。同时地方政府和国有企业手中有钱后，在预算软约束下，从各自的经济利益出发，片面追求高速度，也不可避免地出现了地方政府投资无度、国有企业盲目扩张的冲动，从而引发严重的经济过热问题。对此，政府凭借着对国有企业的行政掌控权，采用计划经济时期惯用手法，行政命令式的急刹车，可谓轻车熟路、经验丰富，直接且见效快。例如1978-1981年第一轮经济周期中，1981年3月国务院作出《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》，该年经济持续走低，并成为第1个经济周期的谷底。1982-1986年第二轮经济周期中，1986年4月，国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》，7月国务院发布《关于控制固定资产投资规模的若干规定》，经济增速下降，该年成为第2个经济周期的谷底。1987-1990年第三轮经济周期中，1988年9月发布了《关于清理固定资产投资在建项目、压缩投