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行政机关负责人出庭应诉制度浅析 　　摘 要：行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善是我国行政诉讼制度发展进程中的一个“里程碑”，其既能更好地保障司法公正与司法权威，又可以进一步推动依法行政和政府法治建设。目前，正副职负责人出庭应诉应当符合出庭应诉的“实质性要求”，负责人出庭应诉行为具有权利和义务双重属性，负责人出庭应诉具有应诉主体的特殊性、应诉行为的实质性和应诉制度的系统性等体系的构建，在实践中已取得了良好的效果，但同时也暴露出一些问题，亟待相关部门出台措施予以解决。 　　关 键 词：行政机关负责人；出庭应诉制度；依法行政 　　中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0085-07 　　收稿日期：2016-05-19 　　作者简介：陈秀萍（1970―），女，江苏盐城人，河海大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向为法学理论、宪法与行政法；朱孔杰（1990―），男，山东临沂人，河海大学法学院宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法。 　　一、构建与完善行政机关负责人出庭应诉制度的必要性及意义 　　行政机关负责人出庭应诉制度在我国并非新鲜话题，①但是以法律的形式对这个具有中国特色的行政诉讼制度予以确认还是值得关注的。 　　（一）构建与完善行政机关负责人出庭应诉制度的必要性 　　修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）以法律的形式对行政机关负责人出庭应诉制度予以了确认。②随后《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干问题解释》）对其又作了补充性规定。③但是，由法律和司法解释所构建的制度体系不完善，因此，很多地方正在或已经出台了更为详细和具体的实施办法，①由此行政机关负责人出庭应诉制度进入了法律确认之后的地方探索阶段。然而笔者认为，目前各地方的探索尚处于混乱且相互冲突状态。负责人出庭应诉制度应属于司法制度范畴，因而受“法律保留”原则的制约和规范，并且下位法在对其作出具体规定时不能违反上位法。 　　为了解决目前地方实践中的混乱、冲突以及违反上位法等问题，避免立法的制度设计被地方性规定“架空”，有必要构建和完善可以普遍适用于全国的制度体系。鉴于此，从《行政诉讼法》及其司法解释的视角对行政机关负责人出庭应诉制度的不足进行剖析，并对各地方的实践探索进行比较研究，最后从制度的全国适用性角度提出完善该制度的最优方案是非常必要的。 　　（二）构建与完善行政机关负责人出庭应诉制度的意义 　　行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善是我国行政诉讼制度发展进程中的一个“里程碑”，其既能更好地保障司法公正与司法权威，又可以进一步推动依法行政和政府法治建设。 　　⒈保障司法公正和司法权威。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善可以保障司法公正。程序公正与实体公正是司法公正的两个维度：[1]其一，司法过程需要有正当的法律程序，正当程序的设置和运作必将产生程序公正。该体系的建构与完善正是行政诉讼正当程序的必然要求。其二，法律程序不仅具有其内在的程序价值，还具有工具价值。程序价值保障实体价值，程序公正保障实体公正。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善可以保障司法权威：其一，司法公正和司法效率是影响司法权威的重要因素，[2]该体系的建构与完善可以通过保障司法公正、提高司法效率来保障司法权威。其二，通过负责人出庭应诉可以进一步明确其在诉讼中的身份、地位及其和法院间的关系。在行政诉讼过程中行政机关的“行政特权”被“冻结”，必须配合法院的审理活动，这在无形之中也保障了司法权威。 　　⒉有利于推动依法行政和政府法治建设。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善有利于推动行政机关依法行政。依法行政要求政府的一切行政行为应“依法而为”，“法无授权不可为”。虽然大部分行政机关负责人依法行政意识较强，但也不排除行政机关内部仍存在具有官僚作风的官员。通过该制度体系的建构与完善，可以迫使行政机关负责人出庭应诉，并在应诉过程中受到法治教育，这必将推动行政机关依法行政。行政机关负责人出庭应诉制度体系的建构与完善有利于推动政府法治建设：其一，依法行政是构建法治国家和法治政府的基本要求，因而该制度体系的建构与完善有利于通过依法行政推动政府法治的进步。其二，“法治政府主要指国家行政权行使的法治化”。[3]通过行政机关负责人出庭应诉，可以让“领导”发现行政权运作过程中所暴露出来的“非法治化”现象，并加以反思和改正。因此，行政机关负责人出庭应诉制度的建构与完善有利于推动政府法治建设。 　　二、行政机关负责人出庭应诉及相关理论 　　（一）相关概念及行为性质界定 　　⒈行政机关负责人。在法律修正前，实践中对“行政机关负责人”范围的界定并不一致