控总量还是调结构_论特大和超大城市的人口调控_以北京市为例_熊柴.pdfVIP

中国经济问题研究 控总量还是调结构： 论特大和超大城市的人口调控 ———以北京市为例 熊 　 柴 　 邓 　 茂 　 蔡继明 摘 　 要 　 特大和超大城市是我国经济增长的“火车头”，是国家科技创新中心和新兴产业孵化 中心，这些城市的发展关系到我国在全球资源配置和国家竞争格局中的地位。相关研究表明，资源 约束、交通拥堵、环境污染均不能成为控制我国此类城市人口规模的理由。这些城市人口发展面临 的主要问题在于中心城区人口过密以及职住分离现象严重，因而应取消对大城市发展的人口规模 控制，重点优化人口分布结构，通过疏解中心城功能、向郊区新城匹配优质公共服务资源、完善公共 交通体系等方式促进郊区新城职住平衡。 关键词 　 超大城市 　 城市病 　 人口分布 　 人口规模 　　 长期以来，我国政府和部分学者出于对“大城市 病”特别是城市贫民窟的恐惧，往往以资源约束、交 通拥堵、环境污染为由，强调要限制大城市尤其是特 大和超大城市人口规模。 １９８０ 年 １０ 月召开的全国 城市规划工作会议即提出“控制大城市规模，合理发 展中等 城 市，积 极 发 展 小 城 市”的 城 市 发 展 方 针； １９９０ 年 ４ 月开始实施的《中华人民共和国城市规划 法》规定，“严格控制大城市规模，合理发展中等城市 和小城市”。 ２０００ 年 以 来，虽 然 我 国 城 市 化 发 展 战 略已经转变为大中小城市和小城镇协调发展，但基 本上延续了控制大城市规模的思路，只是提法从“控 制大城市”转变为“控制特大和超大城市”，如《国家 新型城镇化规 划（ ２０１４－２０２０ 年）》和 ２０１４ 年 ７ 月 发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意 见》均明确提出，严格控制 ５００ 万人口以上特大城市 的人口规模，建立和完善积分落户制度以调控落户 规模和节奏。但从不断膨胀的城市人口规模不难看 出，这些政策并没有达到预期效果。以北京市为例， 按照《北京城市总体规划（ ２００４－２０２０ 年）》，北京市 ２０２０ 年常住人 口 总 量 应 控 制 在 １８００ 万 左 右，实 际 上，这一控制目标在 ２００９ 年即被突破，截至 ２０１５ 年 末北京市常住人口已达 ２１７０．５ 万人。 特大和超大城市是我国经济增长的“火车头”， 是国家科技创新中心和新兴产业孵化中心，这些城 市的发展关系到全国经济转型升级的步伐，以及我 国在全球资源配置和国际竞争格局中的地位，对其 进行人口总量调控需要慎之又慎。更为重要的是， 当前特大和超大城市的人口规模扩张是其经济社会 发展的自然结果。从城市聚集经济理论出发，当城 市的聚集效应超过拥挤效应时，城市人口会呈现净 ９９ 　 中国经济问题研究 DOI:10.16240/j.cnki.1002-3976.2016.03.015 流入，反之，则呈现净流出；当聚集效应等于拥挤效 应时，城市人口规模基本保持稳定。人为限制人口 的自由流动和迁徙，将扭曲要素价格，阻碍市场机制 在资源配置中决定性作用的发挥。 事实上，我国当前特大和超大城市面临的主要 人口问题并非规模过大，而是人口分布结构亟待优 化。本文将以北京市为例，阐明即便是超大城市，也 仍然存在一定的人口扩张空间。这就意味着，人口 低于 １０００ 万的特大城市则存在更大的人口扩张空 间，因而不宜将人口规模作为特大和超大城市的人 口调控目标，调控重点应从控总量转变为调结构，优 化人口分布。 一 　　 国内研究者大都基于资源承载力以及 对交通拥堵、环境污染等“大城市病”的 忧 虑，强调严格控制北京、上海等超大城市的 人口规模。各地城市规划中设定的人口规模控制总 量也多以此为依据，如《北京城市总体规划（ ２００４－ ２０２０ 年）》中提 到，“城 市 发 展 规 模 应 严 格 控 制 在 土 地和水资源的合理承载能力之内……；生态环境承 载能力是制约北京城市发展的重要因素，北京城市 发展规模和空间布局的确定必须充分考虑环境与生 态的现实状况和发展目标”。 诚然，城市能够容纳的人口规模取决于城市综 合承载力，特别是资源环境承载力，但承载力是一个 综合的概念，目前并没有统一的评价标准和测算方 法，许多有关特大和超大城市承载力的测算往往都 缺乏客观性和全面性，而且城市并非是一个封闭系 统，其人口承载力本身又是随着技术和城市管理水 平等因素的变化而不断变化的①。本文以北京市为 例说明资源约束、交通拥堵和环境污染均不能成为 限制其人口规模的理由。 １． 资源约束与城市人口规模。 北 京 市 的 资 源 约 束 主 要 涉 及 水 资 源 和 土 地 资 源。《北京 城 市 总 体 规 划（ ２００４－２０２０ 年）》提 出， “在考虑内部挖潜和南水北调入京等措施前提下，北 京市 ２０２０ 年规划可供水资源量