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处长政治的官僚制语境分析 　　摘要：近日，一些机关的处长专权霸道、拥塞政令的现象引发关注，被形象的称为“处长政治”。“处长政治”不是简单的部分官员的道德素质问题，它产生于官僚制的运行过程。从官僚语境分析“处长政治”，其问题在于官僚体制中官员是政治人和“经济人”的统一，现行的人事晋升制度难以起到正激励作用，使处长受“经济人”心理的驱使而消极怠工，法治化不足、繁琐的办事流程和机制又给处长的消极怠工提供制度便利，同时，垂直的多层级官僚体制使高层对组织的控制力减弱，处长行为缺乏有效行政约束，处长政治现象因此产生。从“处长政治”反观传统官僚体制，传统官僚体制需要转变原有模式，走向适应信息社会的高度复杂性与不确定性的新范式。 　　关键词：处长政治 官僚制 政治人 经济人 新范式 　　中图分类号：D630 文献标识码：A 　　俗语有言：县官不如“现管”，官大不如“管大”。这句话形象地描绘出了官僚体制中“处长”们的地位，那便是职位虽然不高，但却处于行政链条中承上启下的关键位置――虽然没有制定政策的决策权，但他们却是政策的具体经办人，所有指令都由他们执行，拥有较大的自由裁量权，在材料审核等方面“人微”而“言重”。在处长层面，有权力寻租，有选择性执行，还有消极不作为，形成了一种独特的“处长政治”现象。 　　“处长政治”现象已经引发媒体关注。早在2009年，光明网、新华网等网络媒体便转载了乔新生发表的《“处长政治”的倾向值得警惕》，文章描述了“处长”对上卑躬屈膝对下傲视一切的官僚作风并认为“要从根本上解决“处长政治”的问题，就必须加快民主改革的步伐，尽快修订完善《公务员法》。”[1]2014年周人杰发表《破“处长政治”，先除“人情政治”》，从法治的角度阐述了“处长政治”的破解之法。去年9月21日的《人民日报》发表《“处长政治”岂止坏规矩》一文，并被新华网、光明网等媒体转载。文章称，一段时间以来，个别单位所谓的“处长政治”，专权霸道，成了改革发展路上的绊脚石。尽管对“处长政治”的批评不断，但是迄今为止，关于“处长政治”的讨论仅仅是时事评论性质的，尚未从学理上加以分析，本文从官僚制的视角对之加以探讨。 　　一、“处长政治”现象 　　呈金字塔形的官僚组织按照权责和职能可以分成上、中、下等三个层级，上层主要负责决策，下层主要负责执行，中层则承担转承审批的职能，中层官员，也就是各部门的“处长们”，处于承上启下的重要位置，在政令发布到执行的过程中有举足轻重的作用。当然，处长中不乏勤勉实干之人，正是他们支撑着党政部门的运作，使机构有效运转。然而，也有这样一些处长，他们身为机关的中层负责人，在行政服务过程中却不正确履行职责，消极怠工、选择性执行、甚至权力寻租，导致政令不通、执行不力。这种由于“处长”行为而导致专权霸道，拥塞政令的现象被形象地称为“处长政治”。事实上，处长并不是简单地指职位是处长的部分官员，“处长”在这里指代那些级别不高，但却掌握具体办事权力的官员，拥有对有限资源的分配能力，某个领域的具体管理者。 　　“处长政治”的出现带来的危害很大，其带来的消极懈怠的行政风气既不利于官员的成长和发展，也影响了组织人力资源的储备；其造成的“中梗阻”使组织低效混乱，更是对公共权力的合法性造成侵害。 　　首先，“处长政治”影响了行政官员个人的成长和组织人力资源的储备。处长这一层级是官员在体制中晋升的瓶颈，本来就对官员的公共道德和公共责任提出了极大的考验。处长政治的出现，造成行政作风的腐化懈怠，容易激发处级干部跟风随大流的心理，不利于官员的个人发展和成长。而处级官员往往又是未来的高层管理职位的储备人才，如若这一群体大规模的出现个人问题，会造成组织人力资源的断层。其次，“处长政治”会造成组织的低效和无序；处长作为高层的参谋助手，虽然不具有决策权，仅承担辅助性职能，但是整个官僚组织的职能从上至下却是环环相扣的，一个处室掉了链子，整台官僚制机器都会失灵。由于处长们具体负责某个部门，对基层实际情况比较了解，处长的意见在决策中备受重视，处长的拖沓，会使决策速度放慢，时间成本和经济成本都显著增加，影响了行政效率。处长们的不作为，更是会直接造成决策中的“梗阻”现象发生，“中梗阻”造成政策失真、效应流失，甚至导致一定范围内的制度陷入混乱状态，造成行政无章可循。制度被“处长政治”的随意性破坏，行政规则的效力大打折扣，进而会导致政府部门无序运转。最后，“处长政治”使公共权力的公共价值丧失，损害公共权力的合法性；公共权力的价值在于其公共性，追求公平与公正，“处长政治”中的处长审批、处长操办使公共事务的处理夹杂了处长个人的感情和利益因素，有悖于行政过程公平公正的原则，公平性和公正性不能得到保证，使公共权力的公共价值丧失。公共权力一旦丧失了其公共性，很难在权利意识逐渐增强的当代社