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南京市大气污染生态补偿机制的探索 　　摘要：指出了目前，我国生态补偿机制主要运用在水污染治理中，它的基本原则是“谁损害谁赔偿，谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”，但是基于大气污染的特点，大气污染生态补偿在这一原则的运用上，存在着一些特殊之处，即损害主体不明确、保护主体来源众多、常态化机制的特点。南京市建立大气污染生态补偿机制，能够完善现有的大气污染治理体系，解决大气污染治理专项资金短缺问题，防止政府运动式治理问题。分析了南京市目前的主要大气污染物来源，包括燃煤与工业排放、机动车尾气排放、扬尘与其他污染，提出了南京市适宜建立以市场化模式为主、政府强制手段为辅的大气污染生态补偿路径，将主要大气污染物排放权交易作为重要支柱，辅以生态补偿保证金、财政补贴、优惠信贷、生态补偿专项基金等措施. 　　关键词：大气污染；生态补偿；排污权交易 　　中图分类号：X51 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）08-0058-03 　　1.引言 　　南京市作为大气污染重灾区――长三角的中心城市之一，大气环境状况一直备受关注。“2014年，南京市环境空气质量达到二级标准的天数为190 d，达标率为52.1%，同比下降3.2%；环境空气质量超标175 d（其中轻度污染126 d，中度污染30 d，重度污染17 d，严重污染2 d）。”PM2.5是南京大气污染中的首要污染物，PM2.5成分分析的结果显示，“燃煤与工业排放污染物占到近一半，约46%，机动车尾气占大约25%，扬尘与其他污染分别占15%左右。”这与南京地区的钢铁、炼油石化等高污染企业密集有较大关联。 　　2.何为大气污染生态补偿机制 　　2.1大气污染生态补偿的主体、对象和客体 　　生态补偿是一种保护环境的经济手段，它的精义在于环境利益的平衡与调节。生态补偿的基本原则是“谁损害谁赔偿，谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”，根据这一原则，生态补偿的主体应是破坏环境的行为人，而受偿对象是环境利益遭到损害的主体，或者保护环境的行为人，而生态补偿的客体则是环境利益。生态补偿以期通过经济刺激的方式激励损害人减少损害，鼓励保护人增加保护。 　　大气污染生态补偿是其中重要的一种，但是基于大气污染的成因、特点，有其特殊之处。第一，大气污染的污染物来源广泛，从工业排放、机动车尾气排放、城市建设到餐饮业油烟排放等，这导致大气环境的损害人不明确，可谓人人有责，因此在生态补偿上，按照污染行为所占污染比重，对所有大气污染行为相应追责。第二，大气污染的保护主体多样，不仅包括排污企业、各类建设单位，更包括广泛的社会民众，如果严格按照“谁保护谁受偿”的原则，生态补偿的受众范围太广，难以起到模范激励的作用，因此对大气污染治理有突出贡献的大型企业、建设单位等经济人，适宜采取生态补偿的经济措施，面对广大社会民众则注重宣传自发、自觉的环境保护行为。第三，大气环境与水环境、森林环境、湿地环境等相比，恢复能力、自净能力比较强，有时风吹雨淋就可暂时缓解严重的大气污染，但是要想彻底根治污染，需要长期性坚持治理，因此大气污染生态补偿不可作为应急式的，而是一种常态性的经济机制。 　　2.2大气污染生态补偿的类型 　　大气污染生态补偿的分类标准主要有两种。第一种是按照行为主体对环境是否有利进行划分，对环境有利的行为人将受到补偿，而对环境不利的行为人需要做出赔偿。损害人进行赔偿的对象可以是环境资源本身，也可以是环境保护人，也可以是政府管理者，而向保护人提供补偿的对象可以是损害人，也可以是政府管理者。第二种是按照补偿机制是政府主导还是市场主导进行划分，市场主导的补偿类型包括主要大气污染物排污权交易、生态补偿保证金等，政府主导的生态补偿的类型包括政府财政转移支付、生态补偿专项基金、生态补偿税等。这两种分类之间存在交叉区域，他们之间的关系如图1。 　　3.南京市建立大气污染生态补偿机制的必要性 　　3.1完善现有的大气污染治理体系的重要机制 　　目前，南京市大气污染治理体系主要根据《南京市大气污染防治条例》（2012年），2013年南京市人大再度修改该条例，但是草案至今仍在审议之中。然而，不论是现行的条例还是草案，对于生态补偿制度几未提及，唯一与之相关的主要大气污染物排污权交易制度在草案中也是一笔带过。现有的治理思路基本停留在政府主导、强制性治理这一层面，如果继续按照这一思路进行下去，可能进一步导致环境治理中各方利益不均衡。“原有制度不能完全适应实践发展的需要，从而产生较高的交易成本，需要通过生态补偿将大气生态系统服务价值化，再基于市场化的政策设计，降低生态系统服务交易成本，减小制度实施中的‘摩擦力’，提高生态环境保护效率。” 　　3.2解决大气污染治理专项资金短缺的主要出路 　　根据南京市财政局公布的2016年