基于环境介质的生态底线指标体系构建及考核评价.docVIP

基于环境介质的生态底线指标体系构建及考核评价 　　摘要建立反映维护基本生态系统服务和生态安全的考核指标体系，量化生态环境保护绩效评估，形成环境污染控制和环境质量改善的倒逼机制，对于促进环保目标从单一目标向双目标的实现具有重要的战略意义。文章从解析生态底线的内涵和表征着手，基于环境介质，选取大气、水体、植被、土壤、能源5个方面共17项指标，构成生态底线指标体系的基本框架。提出评估模型和方法，通过测量值与底线值的比较，反映环境保护和生态建设的实际绩效，考虑到各行政区各功能区的生态特点及环境初始状态的差异，引入历史数据进行修正，对单个指标及综合绩效分为优良、改善、恶化、极差四个基本等级进行考核鉴定。不同于以往许多以污染物排放控制作为指标体系的思路和地方实践，所建立的生态底线指标体系更关注生态环境的本底条件，指标测度从常规的过程和终端标准转向自然生态环境的质量状况，有效化解污染排放都达标，但环境质量日益恶化的难题。建议各地结合当地特点明确本地区的生态底线，加强各参与部门的交流协调以提供全面而一致的统计与监测信息，加强信息发布平台的建设等基础工作；处理好底线考核机制与原有年度考核机制的关系，生态底线考核结果与相应的奖惩制度和晋升制度等挂钩，将其作为领导干部选拔任用及“五好”班子评选的重要依据；加强配套制度的建设；建立公众参与的相关机制。 　　关键词环境介质；生态底线；指标体系；考核评价 　　中图分类号X2文献标识码A文章编号1002-2104（2016）07-0010-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.002 　　保护环境是我国的一项基本国策，尤其是党的十八大以来，环境保护被摆在更加急迫和重要的位置。当前和未来的一段时期，我国的环境形势依然严峻，生态脆弱与生态安全压力巨大，新的环境问题不断凸显，环境进入高风险期，需要加大环境风险控制和评估。国外学者较早开展生态文明和环境绩效评价的理论研究，多侧重于对企业行为的环境评价和环境绩效管理。1972年联合国通过《人类环境宣言》，申明了世界各国人民保护和改善人类环境的七点共同看法和二十六项原则。国际学术界从人类对环境的影响、生态系统服务价值评估、生态风险评价等方面展开了热议[1-3]。1992年联合国通过《二十一世纪议程》，提出了生态社会的量化指标[4]；OECD建立了P-S-R评估模型，评估内容涵盖环境状况、环境实施政策、可持续发展关键问题、及部门与国际合作等方面[5]；GMA提出了SEFII（国家环境行为评估及战略环境框架），在大湄公河次区域（5国一省）成功运用并向其他国家区域推广[6]；ISAR提出了一套针对企业核算的生态效率指标体系[7]。环境问题的研究据此从环境状态的认知、生态系统的变化规律开始向环境指标设置、环境评估方法等方面拓展。相对于国外，我国对环境问题尤其是环境绩效的研究起步较晚，但随着近些年我国政府对环境保护问题的高度关注，许多地方政府根据本地区环境情况，从区域环境压力、产业选择、项目建设等方面开展了包含环境类指标的评估工作。例如，贵阳市政府从可持续发展的视角，构建了生态文明城市指标体系及监测方法。云南省环保厅和省财政厅联合印发《云南省县域生态环境质量检测评价与考核办法（试行）》，对全省129个县（市、区）县域生态环境质量进行统一量化考核。浙江、福建、江苏等省将环保指标纳入政府工作绩效考核指标体系等。一些学者亦从不同研究角度，对一些行业和地区的环境管理评估进行了研究。例如，申立银提出建筑企业环境表现评价系统[8]，包怡斐等对水源地进行环境绩效评价研究[9]，智颖飙等利用资源环境绩效指数对我国西部生态环境脆弱区的新疆维吾尔自治区资源环境绩效进行了系统分析[10]。张明明等对浙江省生态环境建设状况进行了评价[11]。2013年，环保部发布《国家生态文明建设试点示范区指标》（试行），着眼生态经济、生态人居、生态制度、生态文化以及生态环境五个方面，公布了29项基础指标和一项自定特色指标，指导和考核生态文明建设[12]。之后，包括环境评估在内的各类城市和生态文明建设的考核指标体系的研究更加丰富[13-16]。上述研究成果为积极开拓环境保护的路径、大力推进生态文明建设提供了很好的理论支撑和实践指导。但是，多注重环保项目的评估或侧重于生态建设的变化情况作为考核结果，指标设计多采用定性和定量相结合的办法，带有一定的主观评价色彩，指标选择比较宽泛和繁杂，对于促进实施政府环境风险控制与管理的绩效考核存在一定的难度。本研究认为，要确保生态环境安全和切实提高环境质量，需要首先坚守底线思维，立足于生态环境的本体，建立反映维护基本生态系统服务和生态安全的量化指标考核体系，实行最严格的环境保护制度，守住生态底线，指导生态文明建设的有效落实，形成环境