政府投融资方式变革.docVIP

PAGE  PAGE 5 政府投融资方式变革 　　经济新常态下，财政收入增速放缓，收入增长整体乏力。在2015年，我国有些省份财政收入出现负增长，部分基层财政面临“保工资、保基本、保运行”压力。而同时，地方政府支出压力加大。面对当前形势，政府投融资方式的变革再次进入公众视野。 　　钱从哪儿来？ 　　这成为当前地方政府面临的一大现实问题。在政府投融资方式的转型与创新中可以找到问题的答案。财政部财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，这包括地方政府债券发行、PPP模式、公共投资的基金化管理以及地方政府投融资平台等几种主要形式。 　　有观点认为，正是在经济新常态的催化下，使政府投融资方式转型与创新的主题进入改革快车道。对此，赵全厚分析说：“其实早在新常态前的2010年，国务院印发的《关于加强地方政府融资平台公司管??有关问题的通知》（国发[2010]19号）中针对地方政府融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等问题，提出对融资平台进行清理规范，以有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定。任当时的背景下，就已经定下来要进行政府投融资平台的转型与创新。” 　　据方正证券高级宏观分析师杨为教分析，引发达一转变出现实质性进展的时间节点在2011年，“当时出现了一个标志性的事件是在2011年三季度，上海、云南城投出现风险，市场意识到整个城投平台正在孕育着巨大的风险，所以从那个时候起城投公司开始受到一些窗口指导式的遏制。到了2012年政府换届以来，新政府刘城投管控应该说是更紧了，所以在2013年，一方面放开了地方政府债券发行，另一方面也是在酝酿城投债的发行要逐步退出。” 　　“虽然说也有其他政府投融资方式，比如政府存量资产金融化设计等等也正在做，但是目前政府投融资的主要方式还是上述列举的几种。”赵全厚说。 　　转向哪里？ 　　政府投融资方式转型的主要核心是从以传统的融资平台为主导的地方政府投融资方式转化到以地方政府发债融资为主的投融资方式。同时政府开放公共领域接受社会资本合作。 　　这样转型的目的是让地方政府的债务公开透明、规范有序、风险可控。开放公共领域给市场，既解决社会资本投资的机遇问题，也是通过股权投资加强治理结构，毕竟社会资本在这方面拥有成熟、丰富的经验，既专业也很有约束力。不仅能够提高效益，也能提高公共服务的质量，是多重效益的叠加。 　　而融资平台则是逐步且行且退，与此同时地方政府以债券为主导的政府投融资体系要逐步确立。正门要开得正、开得规范透明，既要让地方政府的投资资金有必要的来源，并且保证风险可控，同时为了减少地方政府债务压力向社会资本开放，这里面就有PPP模式在公共领域的股权投资基金层面的合作，为了做好这个，地方政府可以考虑这种存量项目的资产证券化。 　　不过，不可回避的是，PPP模式现在还不太成熟，实际中存在“明股实债”情况，有增加地方政府隐性债务的风险。真正规范的PPP模式涉及到法律的健全，契约精神的完善，另外还包括管理机制的建立，比如公共定价机制、动态调整机制、补贴机制等。这些方面需要在有法律保障的前提下规范透明，社会资本才愿意进来后参与全生命周期合作。 　　对于“明股实债”的问题既需要防范，同时也需意识到现阶段要完全杜绝这种情况其实也并不现实。“毕竟社会资本在没有法律保障的情况下是希望签署回购协议后才放心进来，但是当它更加了解到项目后可能会改变初衷，所以‘明股实债’也不一定是坏事，但是不能让它太泛滥，要适当控制也适当容忍。”赵全厚说。 　　同样存在“明股实债”的还有政府参与的股权融资。无论政府引导基金、政府投资基金还是PPP基金都可以属于股权融资范畴，一旦出现“明股实债”，政府将面临或有债务可能增大的问题。要对其进行防范，未来需要政府在尽可能把控风险的前提下，允许地方政府通过直接发行一般债券进行融资，而不需要再发行过多专项债券。赵全厚解释说：“专项债券将现金流固化到建设项目上，且不讨论它是不是需要财政补贴，即便不需要财政补贴，也是截留了政府的非税收入，从这个意义上来讲，还不如统一发行一般债券并且由一个部门统筹把控。如今我们的财政预算资金都要整合统筹，发债为什么要分成几类呢？而且一般债券只要是用于建设项目，比如修建桥梁、道路，则可以考虑和专项债券合并成一个预算，建立一个未来的中国的资本性预算。” 　　建立中长期投融资滚动规划 　　如何保证花钱的效益？赵全厚表示，未来要建立中长期投融资滚动规划。此规划的意义首先是约束政府必须对要做的项目提前进行可行性论证，程序正义性论证，明确属于能够为民众提供服务而必须建设的项目，并且规划