新常态背景下地方政府债券置换研究.docVIP

PAGE  PAGE 17 新常态背景下地方政府债券置换研究 　　摘 要近年来，我国地方政府债务规模激增。为缓解地方政府压力，财政部于2015年推出了置换地方政府债券的政策。自该政策实施以来，经济成效显著，不仅在短期内缓解了地方政府的财政压力，而且从长期角度来说，在调节地方债券的利率期限、优化资源结构配置及降低债务融资成本方面都有明显成效，是一项促进经济增长、防范财政风险的重大举措。但需要指出的是，其管理方面还需政策进行进一步的规范和监督，在缓解地方政府债券风险上的作用也有待加强。文章通过对我国地方政府债券的背景、现状和成效进行分析，指出目前我国地方政府债券管理中存在的问题，并提出新常态背景下建立健全我国地方政府债券管理体系的相关建议。 　　关键词地方政府债券置换；经济效应；建议 　　[中图分类号]F812.5 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2016）11-0093-05 　　地方政府债务是调节宏观经济的重要工具之一，为我国经济的持续发展及社会的稳定做出了突出的贡献，而我国巨大的地方政府债务水平也不是短时期内迅速形成的。从历史角度来说，我国一直遵循收支相抵的财政政策，但1997年亚洲经济危机打破了我国长期以来坚守的收支平衡策略，地方政府基于资金安全问题开始建立债务融资平台，从此我国地方政府债券发行数量持续走高[1]。与此同时，由于我国地方政府债券管理经验不足，导致管理过程中出现了众多问题，严重制约了债券市场作用的发挥，引起了相关政府的高度重视。近年来我国进入了经济发展的重要战略变革期，经济下行压力较大，财政政策和制度管理也亟需改进。为此，2010年中央出台了一系列规范融资管理的方法，但效果并不显著，融资平台的日常工作也曾一度陷入停滞[2]。2014年，为刺激国内需求，中央陆续出台了《2015年地方政府专项债券预算管理办法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对我国地方政府债务提出了新的要求和管理办法。2015年3月开始，为减轻地方政府的财政压力，我国财政部先后分三批下达了总值为3.2亿元的地方政府债券置换额度，基本覆盖2015年到期的地方政府负有偿还责任的债务，至此开启了我国地方政府债券管理的新篇章[3]。 　　一、地方政府债券置换背景 　　2015年，我国财政部推出了置换地方政府债务的新政策。所谓地方政府债券置换是指通过财政部对地方政府债务存量进行鉴别以后，把原来地方政府的短期、高利率的债务置换成中长期、较低利率的地方政府债券，其中高利率债券的常见种类有银行贷款、城投债等[4]。置换地方政府债券的目标分为短期和长期，短期置换债券的目的是为了缓解地方政府土地财政和地方财政的压力，长期目标是建立健全地方政府举债平台和机制，提高地方隐形债务的透明度，促进我国地方政府债务的长期健康发展。具体来说，我国施行地方政府债券置换政策主要基于以下几点。 　　1.非金融企业杠杆率较高，地方平台过度融资 　　与发达国家相比，我国非金融企业的杠杆率数额较高，据社科院相关部门的测算，截止到2013年底，我国非金融企业的杠杆率约为110%，债务总额约为74万亿元（不包括居民债务和政府债务），占GDP份额的120%[5]。2014年底，我国非金融企业部门杠杆率已增至211%，其绝对额更是高达93万亿元人民币，约占GDP份额的146%[6]。而发达经济体的非金融企业负债比率则通常维持在50%～70%之间，我国则是这一标准的数倍之多；另外，需要指出的是，我国的非金融企业还存在着过度融资的问题，据财政部公布的数据显示：我国非金融企业的债务总量为81万亿元，其中国有企业的数量约为67万亿元，占比高达82%[7]。在我国国有企业的负债总额中又有将近一半是由中央企业贡献的，总额约为32万亿元，其他的是地方国有企业负债[8]。从增长幅度来说，中央企业的负债同比增长13%，而地方国有企业则同比增长20%左右[9]。 　　2.债务期限结构不合理，地方政府偿还压力较大 　　《新预算法》的颁布使地方政府难以再使用融资平台公司和非标融资方式进行融资，此种背景下，地方政府为了弥补财政赤字及维持当地的基本城市建设，必然会加大举债的规模和数量，这将导致地方融资平台的兑付规模也随之走高。我们以城投债为例，2015年到期的城投债务总量约为5 000万亿元左右[10]，但是其中有将近4成的到期日是在3月、4月和5月，债务期限过于集中，这一方面加大了地方政府的偿债压力，另一方面也增大了地方政府债务的违约风险。 　　3.债务资金结构不合理，资金成本错配严重 　　从地方政府债务资金的结构角度来说，银行贷款占绝对地位，截止到2013年6月，地方政府的债务资金中银行贷款所占比例约为57%，占一半以上，而其他资金来源种类则占比较小[11]