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初论行政权对私人关系之介入 155 初论行政权对私人关系之介入 吕艳滨* 行政权对私人关系的介入，关系到行政权的界限、行政职能的配置 等问题，其在理念与制度上的演进发展也与人们对行政法律关系的认 识以及对行政法的功能定位等行政法现念有着密切的关系。自古至 今，行政权对私人关系的介入已经是一个不争的事实，如何正视此现 象、如何把握此问题，是本文试图初步探讨的主要内容。 一、传统行政法学上的不介入原则 关于行政权对私人关系的介入，传统行政法学与现代行政法学上 的观念存在-定差异。对于行政权介入私人事务，人们-直是极为排 斥的;即便在今天，该观念依旧有着广泛的影响力。这恐怕主要来源于 传统行政法上的不介入原则。 不介入原则又被称作不干涉民事上法律关系之原则，主要涉及 警察权的行使。而此处的警察权并不限于狭义上警察组织所行使的权 力，而是包括诸如食品卫生、建筑、消防等领域中行政机关所从事的权 力性活动，宫类似于所谓的管制行政的概念。①日本近代行政法学者 美浓部达吉曾在《论警察权的界限》一文中，根据德国法上的文献，归 *中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室副研究员、法学博士。 ①参见[日]大椿洋一，rr 民事不介入J (7)银念杠行政型 ADRJ. 载[日 H 自治体学 研究j 第91 号。 156 行政法论丛(第 11 卷) 纳出了约束警察权的六项原则，①其中，警察公共(lffentlichkeit) 原则就 包含着不介入原则的内容。根据该原则，国家仅能为了维持公共安全 与秩序而发动警察权，对于与维持公共安全与秩序无直接关系的私人 生活、私人住所以及民事上的法律关系，原则上不得予以干预;在此基 础上还派生出若干下位阶的原则，其中就有不干涉民事上法律关系 之原则，即个人财产权之行使、亲属权之行使、民事上合同之履行等 仅与个人间的私人关系有关，因而对于此类权利所遭受之侵害 之不履行等的救济，则应专属于司法权的掌控范围，而不属于警察权可 干预之事项。当然，作为其例外，一旦上述民事关系影响到公共安全与 秩序，便成为警察权可以介入的领域。② 行政不介入的理念一方面和权力分立理论上行政权与司法权的分 立有关，另一方面则和传统行政法上一一以行政一公民二元模式作 为关注的重点以及行政法的产生与发展过程中始终贯穿着的如何控制 行政权、防止行政权滥用的理念一一有关。 首先，基于权力分立的理论，长期以来，人们普遍认为，司法权与行 政权之间是有着严格的界限的。鉴于权力的过分集中必然导致权力的 槛用、极易侵害公民权利的考虑，在近代资产阶级反对封建专制制度的 过程中，以洛克、孟德斯坞等为代表的资产阶级启蒙思想家逐步发展分 ① 这六项原则包括:1.警察目的原则(仅能为了维持公共安全与秩序、防止和镇压 危害公共安全与秩序这一消极目而发动警察权) ;2. 警察责任原则{只能向就违反警察管 理负有警察责任的当事人发动警察权) ;3. 警察公共原则(只能为了维持公共安全与秩序 而发动警察权，而不能介入与公共秩序无关的私人生活、私人住所以及民事上的法律关 系) ;4. 警察比例原则(警察权仅能在维护公共安全与秩序所需的最小的范围之内对公民 自由加以限制) ;5. 警察平等原则(应平等地对公民行使警察权) ;6. 警察紧急状态权原 则(在紧急状态下，允许超越界限发动警察权)(参见[日]美漉部逮吉:1 警察榷/限界? 揄又J.参见[臼 H法学楠会雄蒜J 第31 拳第3 号)。 ②参见[日]田中二郎:r 新版行政法11卷) • [日]株式会社弘文堂 1983 年 11 月版，第58 -59 页。关于这一问题，还可参见[臼]藤田字靖:1 民事不介入J. 载[臼] r~.:z. I) 又卡争点J ( [日]成回颗明编、株式会社有斐阁1990 年6 月版) .第 μ。 -241 页; [日]西尾昭: 1 警察。3 民事不介入η原则J. 载[日]山田幸男他蝙: r 演霄行政法(下)1. [日]青林番院新社 1979 年3 月版，第 372 -377 页等。 初论行政权对私人关系之介入 157 权学说，并反对由一个机关行使所有的权力。①分权学说成为美国独 立战争、法国大革命乃至众多国家和地区资产阶级革命的指导思想，司