面向绿色发展的环境管理制度研究.doc

面向绿色发展的环境管理制度研究 　　摘要：绿色发展，既是一种崭新理念，也是一次深刻变革，更是一套完整制度。绿色发展离不开科学合理的制度保障。文章在生态文明体制改革与制度体系建设的大背景下，深入分析当前环境管理制度体系存在的主要问题，并基于识别出的问题提出未来面向绿色发展的环境管理制度创新政策建议 关键词：绿色发展环境；管理制度；创新；政策建议 党的十八大明确提出将生态文明建设纳入到国家“五位一体”整体发展战略布局中。十三五规划建议中，绿色发展同创新、协调、开放、共享发展理念一起引领国民经济社会发展各项事业。绿色发展，不仅是一种崭新的理念，也是一场深刻的变革 绿色发展，需要科学合理的制度作为保障。新《环保法》及相关配套法规制度的实施，为我国生态文明建设提供了重要的法制保障。在十三五规划建议中，关于绿色发展的约束性指标清晰明确，既涉及经济社会发展的考核评价，也包括资源生态环境管理。划定生态空间保护红线，构建科学合理的生态安全格局；落实主体功能区规划，保护国土空间开发；通过横向及流域生态补偿机制来强化激励性补偿；建立以市县级行政区为单元的空间治理体系，包括空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等；实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，强化约束性指标管理；不断完善用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度；健全环境信息公开制度；开展环保督察巡视，严格环保执法。这一系列完备的生态环境保护制度为十三五时期国家大力开展环境保护与建设生态文明创造了良好的政策环境，有效地破除了制约绿色发展的体制机制障碍，是实现国家环境治理体系和治理能力现代化的必然要求 一、生态文明体制改革与制度体系建设 习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议中提出，要蹄疾步稳推进生态文明建设。2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。总体方案指出了构建生态文明制度体系的总体框架，包括归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。要完成这一宏伟目标，需要合理的制度作为根本保障 二、环境保护制度体系存在问题 （一）环境管理制度转变落后于社会转型和经济发展 环保实践与快速的经济增长和经济发展政策转型相比通常滞后几年甚至几十年。现阶段环境保护工作仍在遵循西方国家20世纪70年代的模式，而不是可能更加适合中国现状和未来发展的新模式。目前的环境管理转型正经历着由“总量控制”向“以改善环境质量为核心”转变、由“单环境要素控制”向“多环境要素协同控制”转变、由“行政管控为主”向“法律、行政、经济措施共同发力、政府企业公众共同努力”转变的初级阶段，很多政策制度的制定与实施尚处在摸索阶段。尽管现任领导提出和推行的明确举措能在一定程度上缓解环境与经济发展之间的冲突，但环境管理制度转变落后于社会转型和经济发展 （二）政府环境责任制度不足 长期以来，唯 GDP 的政绩考核机制普遍存在，各级党委、政府的绩效考核体系中环境保护占比重过低。在这种观念和制度导向下，一些地方政府生态环境保护责任意识较差，对污染环境的行为遮掩庇护甚至行政干预环境执法。反映在体制安排上，则是环保部门的授权及能力有限，环保部门长期处于弱势地位，受地方政府和其他权力部门干预，很难形成独立的监管体制机制，进而影响监管 （三）中央与地方之间管理职责不清 中央和地方环境保护责任划分不明确，使中央政府对地方政府缺乏强有力的环境监督。过去几年，为了督促地方政府落实国务院制定和颁布的环境政策，中央相关部委采取了设置区域督察机构、加强流域水资源保护机构职能、实施环境保护目标责任制等多项措施。但由于种种原因，这些制度难以真正发挥出应有的作用。另一方面，地方环保部门在人力、财力、物力方面依赖于对当地政府，使其缺乏独立的环境管理能力，因此地方环境质量与当地政府的环保意识有很大关系 （四）生态环境保护相关部门存在职能交叉 生态环境保护相关职能的横向配置不合理，存在职能分散、交叉、缺位和责权不清等问题，缺乏统一协调能力。现行体制导致了按照要素分割的部门之间职责交叉、效率低下，在各方利益的冲突下严重削弱了环保部门的统一监管