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国家治理现代化视域下党纪监督与人大监督的协同性研究 　　党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]的治国目标。十八届五中全会强调“强化权力运行制约和监督机制”[2]。权力监督是国家治理现代化的重要内容，党的领导和人民当家作主的有机统一是中国国家治理的鲜明特色。党的十八大以来，党纪监督骤然用力，但人大监督相对乏力，权力监督最高层级的两个轮子缺乏协同合力。故本文拟从国家权力治理顶层设计科学化视角出发，精准探讨党纪监督与人大监督协同发力的内在机理和科学路径 一、中国最高位阶权力监督主体的监督实效分析 中国权力监督是由党纪监督、人大监督、监察监督、检察监督等多个主体、多种方式所构成的复合体系。共产党虽然不是国家机关，但执政党的领导核心地位，决定了党和国家是骨肉相依的命运共同体，执政党行使的监督权本质上仍然是国家监督权。本文集中研究中国最高监督权力――党的监督和人大监督的绩效问题 （一）党纪监督的穿透性不足 1993年，党中央和国务院共同决定党的纪检部门与行政监察部门合署办公，党的监督通过纪检监察合署办公体制落实，在权力监督体系中具有核心地位。十八大以来中纪委肃贪反腐取得了举世瞩目的成就，但从国家监督整体角度看，党纪监督体制还存在以下问题。一是监督实效纵向逐级递减。在顶端，中纪委监督有权威、有措施、有保障，让所有涉案官员胆战心惊，但越到地方、越到基层，纪检部门的监督力度就越是递减。二是横向监督体制没有理顺。从当代中国政治与行政体制来分析，党的纪检机构与行政监察部门合署办公是一种不同性质的且不属于同一权力位阶的党政合署办公类型，从性质、功能、对象来看，是两种完全不同的监督机制，不能因为合署办公而忽视它们之间的区别[3]。纪检委属于党的组织机构，纪检委书记与政府首长同居党委常委行列，而监察部门只是政府的一个部门，级别显然比纪检委要低。这样，合署办公的纪检监察部门就面临着与同级党委和政府、上级纪检监察机关，以及自身内部关系的协调问题。三是监督措施存在法治争议。实践中，许多腐败案件，往往先是党纪“双规”开路，然后在经过一定时间后，行政监督的“双开”发轫，最后在司法审判阶段结束。具体分析这一监督流程，对于党的纪检机构，它可以对任何单位的党员违纪问题进行查处，但党章没有赋予其采取人身强制措施的权力；根据法律规定，任何公民的人身自由非经法定程序不得限制；一旦党的纪检机构对监督对象采取“双规”措施时，监督对象已经事实上失去了人身自由；对于监察部门，由于政府不领导法、检两院，它只能依法对行政人员的违法行为进行追究，不宜对司法干部的违法行为进行查处，否则就违反了行政与司法分离的宪政原则。另外，诸如案件的首办权问题、相关权限的合法性问题、证据的移交及其法律效力问题等，都表明党纪监督体制需要进一步改革完善的问题 （二）人大监督的权威性不实 人大监督本质上仍然是以人民为主体的国家治理体系规范公共权力的历史活动，这个活动必然是监督主体能动性和执法司法过程性的统一。人大监督主要包含两个问题，一是谁来监督，二是如何监督，前者是监督主体问题，后者是监督程序问题。根据宪法和人大常委会组织法等法律规定，人大对“一府两院” 当然有监督资格，但监督具有合法资格和监督是否具有实效还是不同的问题。就监督程序而言，经过30多年的建构与整合，各级人大常委会逐步建立健全了工作机构，积累了一定的监督经验，并在制度建设方面取得了阶段性成果。但总体看，人大实际行使的监督权力与法律上确认的监督权力相去甚远，其监督职能难以充分发挥[4]。一是不想监督。人大是集体行使职权，行使职权的主体大多是从党政部门要职退居人大的老领导，容易导致人大履职主体的监督动力相对不足。二是不善监督。人大监督是专业性很强的工作，如果没有一定的财经知识，那些冗长的预算列表很难看得懂；如果没有一定的法学知识，无论是立法还是司法监督，往往很难发表什么有价值的意见建议，而很多人大常委会委员来自党政部门，没从事过具体的财经工作和法务工作，依法履职的专业能力还是比较薄弱的 二、中国最高位阶监督主体协同不力的体制原因 从国家治理体系现代化的视域看，党纪监督与人大监督合力不足，真正原因隐含在国家治理体制架构中，具体地说隐含在国家决策体系的顶层设计中。从两个层面展开论述： （一）监督权的宪政逻辑 在中国宪政结构中，中国共产党居于国家领导核心地位，人大是宪法规定的国家权力机关。党的领导地位是历史和人民的共同选择，人民代表大会是党创造的执政实体。根据宪法和法律，人大及其常委会主要行使立法、监督、任免、重大事项决定等四项职权。立法权、人事任免权、重大事项决定权这三项权力本质上都是决策权，只是决策的范围和对象各有侧重而已。故从总体上看，人大职权