行政管理考研北大行管陈庆云《公共政策分析》状元笔记.pdfVIP

第一节 政策执行的基本理论 一、政策执行的含义 政策执行就是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策 资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而 使既定的政策目标得以实现的过程。 三大纪律 八项注意 两大学派的观点： 行为学派关注政策作为行动指南的导向性作用，强调政策执行得关键问题在于政策执行 机关如何采取政策行动。 组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以 实施的。 博弈理论 公共政策执行的性质： 公共政策执行是整个政策过程中的重要阶段。如果说，政策规划主要是政治过程的话， 政策执行则主要是行政过程。欧洲一些国家，为了使政策能够贯彻实施，专门建立了执行局。 政策执行是由一连串的行为构成的，是一个有组织的活动系统。同时，政策的执行又是公共 利益的一次调整。 ■ 政策执行是政策规划的继续 公共政策运行是一个完整的过程，既包括政策的制定，也包括政策的执行及评估。但是， 人们对公共政策执行的重要性的认识，一开始并不是很清楚的。在西方政策科学的发展中， 至少在70年代以前，多数人只将目光投射在政策的制定上，即使象德洛尔这样有贡献的公 共政策学者，也认为公共政策的根本问题是对政策制定系统的改进。 ■ 政策执行是由一系列行动构成的过程 政策并不是通过一、两次行动就能得到贯彻和实施的。政策执行虽然只是政策过程的环 节之一，但就本身来说，它却包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的 行动。爱德华则认为，公共政策执行是一系列 “发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷 款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员、创设单位”的活 动过程。霍恩也认为，“政策执行指公众或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标 的实现而采取的各项行动。这些行动可以归结为两大要项：一是将政策转化为可运作的努力， 二是为实现政策所确定的目标而作出持续的努力。” ■ 政策执行是有组织的活动系统 执行政策的行动决不是单个人的、无序的活动。政策的实施必须是有组织的活动系统。 对这一点，组织理论学派作了很好的研究。这一学派的代表人物是J ·佛瑞斯特。他认为， 更多资料请到易研官网下载 组织问题是政策执行中的关键环节。没有专门的组织 （静态），没有组织的努力，任何政策 目标都只能停留在构想的阶段。传统的政策执行强调的是政策执行机构及其人员对政策目标 的顺应行为(conformity)，强调依法行政，基本上忽视政策执行组织与执行人员对政策的预 期分析能力。由于政策的执行是在现实社会中进行的，社会的变化与风险决定了政策的规划 者，政策的实施机构必须具备预期分析能力。 组织理论学派强调了政策执行中组织因素的重要性。政策执行从根本上来说是一个组织 （动态）过程。首先，政策执行中存在多种因素，比如，人员、物资、经费、范围、时间， 等等，要有良好的政策执行，就必须将这些因素最科学、最合理地组织起来。其次，政策执 行中必须设立专门的组织，只有通过组织才能将政策执行者的才能、知识、行为有机地结合 起来，服务于同一个目标。第三，政策执行中的组织特性最集中地表现在对政策执行的危机 预测与有效防范上。政策执行不可能一帆风顺，常常会遇到不确定性、风险和危机。只有借 助于有组织的过程，才能有效地预测风险、建立防范机制。 ■ 政策执行是一种利益协调 公共政策的本质就是运用权威对社会利益进行公正地协调，因此，政策执行过程实质上 就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。对此，公共选择学 派作了研究。这一学派在“经济人”假设的基础上建立了一种公共选择理论。他们认为在市 场经济中，人都是以追求个人经济利益为动机的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用 最大化的追求者。在政治领域活动的人，同样是 “经济人”，无论是政策的制定者还是政策 的执行者，都会遵循 “经济人”规则。 在公共政策的执行过程中，政策的制定者、政策的执行者以及目标群体 （海关降工资） 等组织和团体归根到底都是由个人构成的，而作为一个普通经济人都会关心新政策能为自己 带来多少好处，同时也会考虑要为此付出多少代价。这种个人的理性化的“经济人”行为决 定了政府的行为。因此，决不可以将政府行为过分理想化，政府同样存在“经济人”的缺陷。 当政府的利益与政策目标群体的利益