辽宁省省管县体制探讨.doc

辽宁省省管县体制研究 --2010级表演系主持人专业3班 王恩超 试点多年的“省管县”财政改革开始提速。财政部近日要求，近期部分农业大县将全部纳入改革范围。到2012年底前，力争在全国除民族自治地区外，推行这一改革。 目前的“省管县”改革主要是在财政方面，即在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务。这意味着，县财政受地级市牵制的现状将成为历史，县将和市一级获得更多的“平等”。 虽然在当下的政治生活中，县归市领导，但是这样的做法并没有多少法律上的依据。从1954年宪法到1982年宪法，辽宁省一直沿用的是省、县、乡三级行政管理体制，宪法和相关法律中并没有地级市这个概念。宪法第三十条规定：省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”；直辖市和较大的市分为“区、县”。自治州分“县、自治县、市”。也就是说，“市”与“县”并非目前实际上的上下级关系。 而且，无论是横向比较当今国际通行的情况还是纵观古代中国，实行的都是三级行政体制。事实上，新中国成立一直到上世纪80年代，中国也都一直是中央、省、县三级行政机构，但从80年代之后逐渐演变成为中央、省、市、县、乡（镇）五级。 在当下中国的行政体制中，有一个常见的矛盾：县一级财政能力非常有限，但是它却承担了绝大部分的事权。市一级政府所辖各县不享有事权，但是各县的财政收入却要向其缴纳。 同时，当省级财政向县级财政进行转移支付时，市级财政就成为一个纯粹的省县之间的中继站。由于利益因素的考量，这个中继站往往会截留或者延误相关款项的发放。为此，还形成了中国特色的“财政漏斗”现象。财政漏斗特指由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留。 在市管县体制下，市政府所在地的市区便成为饱受偏爱的“长子”，政府资金和政策都强烈对其倾斜，而那些较偏僻落后的县却只能任中心城市劫贫济富。在很多地级市争建“百万人口大城市”，“花园城市”，“联合国最佳人居城市”的同时，其所辖的县却成为国家级贫困县，这正是这种市管县体制的恶果。 在市管县的体制下，还会出现一个常见的现象，那就是市一级机构对辖下的经济发达地区非常感兴趣，往往有将其变为区一级人民政府的冲动。因为一旦由县变成为区，那么市一级政府就有了更多的财政权。在市管县的体制下，富庶地区往往很容易被市一级政府收编为市区，但是市一级财政对于经济欠发达的县却没有更多的财政支持。 现有的条件下，当县级政府的财政婆婆由市变为省时，这当然是一个进步，有利于实现县一级政府财权和事权的匹配。但是在当下中国，仅仅谈财权和事权的匹配并不能够解决问题，还需要看到隐藏在事权和财权背后的更为重要的权力，那就是干部人事权。如果县级政府的干部人事权还是由市一级政府掌控，那么明处的财政权还会受到暗处的人事权的牵制，同时还会造成县市之间的矛盾，无法落实县一级的事权。 当省级政府将原本属于市级政府的财权收归其所有，但是这并没有减少县级政府的事权，也没有增加省级政府的事权。因此，省管县的最大受益者就是省级政府，而未必是舆论所想像的县级政府。而对于市级政府来说，虽然失去了截留财政的机会，但是由于其行政级别上的优势，它还可以以城市化为借口，通过撤县设区的方式将富裕的县级机构变成市辖区，同时，它还可以以财政归省管为理由，名正言顺的减少原本它对经济不发达县的财政支持。 “权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”，这是政治学中颠簸不破的真理。在没有政治分权的前提下，强县扩权往往会导致县级领导的权力过大，增加县级领导的权力寻租现象，从而导致县级政府的腐败增加。海南省作为中国最为彻底的“省管县”模式，县级领导往往比其他身份拥有具有更多的权力，因此腐败现象也比其它省份严重。在目前的体制下，如果仅仅是增加了县级一级政府的财权和事权，但是没有在监督制度上作相应的改进，难保这些县级领导不会将这些巨大的权力作为谋取私利的工具。 县级政府在中国政治格局中占据着重要的地位。县级政府是连接中国政治、经济和社会宏观政策与微观操作的桥梁，在这里县政府的治理能力直接影响了一个地区的老百姓的生活水准，中央政府和省政府的一些职能也是通过县级政府间接完成的，比如扶贫等转移支付。但是近三十年的中国改革中，各级政府不断的将事权下放到更低一级的政府，“即将部分应有上级财政负担的支出全部或部分下放给地方政府”，这与地方政府的财政收入极不相衬，主要体现在县乡（镇）两级政府。 当我们在“市管县”和“省管县”之间纠缠于制度的优劣时，实际上已经默认了这样一个前提：那就是作为县一级政府，它总是需要有机构在上面管着，而且层级越高，那么它的正当性就越强。事实上，这样的逻辑也经不起推敲。没有经验和数据证明，行政级别越高，权力的行使者就会更加审慎的