“十三五”时期地方政府债券市场的发展.pdfVIP

中国经济展望报告（2017） ·专题报告二　 政府债务 · 第11章　“十三五”时期地方政府 债券市场的发展 　 温来成∗ 一　“十二五”时期我国地方政府债券市场发展的情况 从严格意义上来说， 规范的地方政府债券是从２０１５ 年新修订的 《预 算法》 允许地方政府发债开始。 在此之前为过渡期。 ２００８年我国为了应 对金融危机， 决定从２００９ 年开始， 财政部代发地方政府债券。 和以前国 库券转贷地方不同， 地方发债的时候就明确是给新疆发的还是给河北发 的。 但是， 代发债券存在财政部的隐性担保， 即偿还的过程当中， 如果地 方政府还不了， 财政部也脱不了干系。 ２００９～２０１１年间， 这个额度每年 是２０００亿元， 到了２０１２ 年， 扩大到 ２５００ 亿元， ２０１３年是 ２８４８ 亿元， ２０１４ 年是２９００亿元。 在财政部代发地方政府债券的同时， 我国也做了一些试点， 即允许个别 地区自主发债。２０１１年， 上海、 浙江、 广东和深圳四个省市实行自发自还 的试点。２０１１年发债规模是２２９亿元，２０１２年是２８９亿元，２０１３年的时候 扩大到六个省市， 除了前面这四个省市以外， 追加了江苏和山东两省。２０１４ 年的时候， 扩大到了十个省市， 以前是由省一级政府自发， 但是， 财政部要 求把还本付息款打到其指定的账户上， 再付给债权人。 试点有一个特点， 由 ∗ 温来成， 中央财经大学中财－鹏元地方财政投融资研究所执行所长、 教授、 博士生导师。 ２６０ 第11章　 “十三五”时期地方政府债券市场的发展 各个省自行发债， 但财政部事实上提供了隐性担保。 ２０１４ 年财政部不再承 担隐性担保， 款项由发债省市自发自还， 这为２０１５ 年地方政府正式发债奠 定了良好的基础。 我国从２０１４年修改了 《预算法》，２０１５年开始正式由省一级政府发债。 从债券市场发展的角度来讲， 这是一个革命性的突破。 因为１９９５ 年实施的 《预算法》 明确规定， 地方政府未经国务院同意， 不得发行债券来筹集资 金， 包括不能举债。 自１９９５ 年以来， 理论界、 实务界进行了大量的研讨， 但始终没有获得突破。 ２０１４ 年全国人大审核 《预算法》 时， 第二稿规定允 许地方政府发债， 到第三稿时又倒退回去了， 回到了１９９５ 年的条款。 在各 方面的努力下， 终于在第四稿把原条款推翻了， 允许地方政府发债， 但发债 的主体只能放到省一级。 经过２０ 多年的努力， 终于在２０１４年把这个实行问 题解决了。 实际上， 虽然 《预算法》 不允许地方政府发债， 但是地方政府 照样举债。 《预算法》 明确不让地方政府发债， 而地方政府成立投融资平 台， 按照 《公司法》 的要求， 筹集资金， 建设地方各项设施。 在２０１０ 年国 家审计署第一次审计时， 地方政府性债务余额已经达到１０ 万亿元， 而当年 中央政府债务余额才７ 万亿元。 可见， 仅靠 《预算法》 阻挡地方政府举债 是不现实的。 投融资平台名义上是企业、 是独立法人， 实际上是准政府机关。 因为从 其结构分析， 它们不可能成为一个自主经营、 自负盈亏的市场主体。 首先， 从法人结构上来讲， 投融资平台和一般国资委管的国有企业有很大的区别， 其法人代表、 董事长、 总经理， 都是现任的公务员， 比如说投融资平台是市 政府管理的， 一般来讲， 董事长就是主管财经工作的副市长， 如果这个投融 资平台是财政厅办的， 董事长一般是财政厅的厅长， 主要的工作人员是在任 的公务人员， 其他工作人员是聘用的。 也就是说， 我们可以把设立这个投融 资平台认为是地方政府规避 《预算法》 的一种典型做法。 因此， 国家地方 政府债券市场的发展， 就是要解决投融资平台的问题。 《预算法》 决定允许 地方政府发债， 就等于投融资平台的历史作用结束了， 或从职能上来讲应该 逐步退出历史舞台。 投融资平台在２０１５ 年以后继续存在， 实际上是国家财 ２６１ 中国经济展望报告 （2017） 政的一大隐患。 ２０１５年财政部开了三条出路：要么撤销； 要么变成ＰＰＰ 的项 目公司； 要么转型商业化， 希望在２０１５年把这个问题解决。 但是由