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汉口租界的市政管理思想初探 19世纪中叶似乎是欧洲各民族力量的鼎盛时期。工业革命的新技术新机器使他们受益非浅，人口也有惊人的增长。在这种革命性的变化中，英国一直处于领先地位，重商主义思想使它为获取更多的领地、商站，获得更多的利益，贸易发展逐渐转移到东方。但中国几乎是西方各国贸易所无法到达的地方，西方基督教文化更是难以渗透。中国自古传统的儒家思想观念认为，中国是世界的中心，皇帝是“天”的唯一合法代表，与其他君主的关系是附庸关系，纳贡是自然而然的事情，没有平等贸易的观念，更谈不上与西方国家建立平等的外交关系进行贸易的诉求。 中西文化与思维的差异以及经济上的差距使得他们不能在一个和平的环境下商谈贸易，这种思维差异也使西方认为，同中国人谈判完全是浪费时间。因此，“用炮舰外交，即用陆军和海军的高压手段开创了不平等条约制度时代，列强在中国获得大量特权。”特殊的历史背景下在通商口岸出现了“租界”。1845年，上海首先出现了公共租界。汉口开埠是在1861年，最先在汉口设立租界的是英国，此后俄、法、德、日相继在汉口建立租界。 毫无疑问，西方国家利用租界这个“国中之国”获得了巨大的利益，留下了许多罪恶，但它作为西力东渐的产物，在当时的中国发挥了双重功能。它带来了西方近代文明，尤其是它的市政建设与管理，成为开埠城市仿效对象。“从城市规划方面考量，上海公共租界区、天津英、美、法租界区及汉口英、俄、法、德、日五国租界区，都是以西方近代城市构成模式为蓝本，先有基本规划设想，后有计划地发展，形成规整的方格网道路系统，这一道路骨架系统形成的街区尺度较大，着眼于容纳较大尺度的近代城市建筑。”与其他内地城市相比，汉口率先迈进了近代国际化城市的行列。但是，西方殖民者并不是主动的、积极的、无条件的建设汉口，它其实是非主动、无意识、间接的行为，因此它在带来示范效应的同时，也制造了种种障碍，它的负面效应不容忽视。 市政管理首先从英国兴起，主要是英国最早的走上城市化道路，因此，英国的市政发展最早，成为各国学习的对象。英国早在11世纪就出现了城市，但那时只是城市发展的雏形。到13世纪，“圈地运动”使大批破产农民涌向城市，充实了城市居民的力量，此时市政管理主要体现在城市自治方面，以司法形式确立了自治权限。但城市规模仍旧较小，规模较大的伦敦，居民不超过20万人口。 18世纪60年代开始的工业革命，为近代化城市的发展提供了契机。英国城市逐渐由农业型的城市转为以工业为主的城市。英国城市因商而兴，商业利益成为城市管理的主因，重商主义思想一直指导着英国市政。商业贸易需要有稳定的社会环境和秩序，因此司法来维持治安，机构来管理社会，成为近代城市发展的必由之路。 英国城市政府的管理可以说是很广泛的。一切关系到居民生活有关的事务，它们都享有一定的管辖权。“概言之，英国城市地方政府主要负责管理教育、社会服务、住宅、娱乐设施、图书馆、警察、消防、环境保护、公路养护、公共交通等方面的事务。”这些事务可以概括为三个方面：社会服务（教育、社会服务、住宅）、环境服务（环境保护、公路养护、公共交通）、保护性服务（警察、消防）。 笔者认为，“租界是指在特定的区域内，具有独立制度和共同利益的法人社团。” 英国在上海租界的第二个《土地章程》的修改中，其领事阿礼国阐述了建立租界自治政权的目的及途径：“各国侨民与就地华民，同居于五方杂处之租界，须有一种权利能将各种分子熔冶于一炉，并须有一种统一之组织、宗旨以及治制，以谋公共利益。······设立新法典之明显宗旨，系使全体外侨，得经由租地人以取得自治及征收捐税以办理市政之权，并得幸事此二种权力，以自谋福利。此租界之要务，在迅即设立一种市政机关，然无市组织法而欲行使任何领事权力，为谋租界之永久保障，此为不可能之事······” 合理精神 规范管理 人本主义 科学主义 广义的市政管理应包括城市规划 和建设在内, 而非狭义的管理。就是狭义的 管理, 也是全面管理, 而非只限于市政工 程、公用事业、工商行政之类的管理 【英】伯里编，中国社会科学院世界历史研究组译：《新编剑桥世界近代史第10卷》，中国社会科学出版社，1999年，第940页。 杨秉德：《中国近代中西建筑文化交融史》，湖北教育出版社，2003年，第22页。 杨百撰编：《现代西方国家政治体制研究》，春秋出版社1988年版，第471页。 《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》第1卷，第66页，转引自张仲礼主编：《近代上海城市研究》，第650页。