城市基础设施建设投融资体制改革地法律原则、问题及路径.pdf

城市基础设施建设投融资体制改革的 法律原则、问题及路径 朱海波 （中共广东省委党校、广东行政学院，广东广州510053副教授） 摘 要：城市化进程的加快要求进行城市建设投融资体制改革。公共性是当前城市基础设施建设 必须遵循的宪法原则。我国当前城市基础设施建设面临缺乏统一的城市基础设施建设投融资基本法、 地方政府城市基础设施建设投融资平台设立和运行等制度不健全以及改革后政府的公共性职责不清等 弊病。应当进一步完善相关法律制度、推动政府城市基础设施建设投融资平台组织革新并以公共性为 原则完善政府的监管职责。 关键词：城市建设投融资体制改革；公共性；法律 中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078(2001)04-040-06 我国城市化进程不断加快，对城市基础设施[1]需求亦日益扩大。传统计划经济体制理念下以政府 财政直接投入为主导、行政配置资源为主体的传统城市基础设施建设体制，己无法适应当前我国城市化 进程的需要。特别是1994年分税制改革对地方财权的上收和1994年 预《算法》等法律、法规对地方政 府融资的禁止，令地方政府面临财源有限却要承担越来越多的公共服务职能的困境，地方财政收支矛 盾因而日益突出，迫切需要进行城市基础设施投融资体制改革。城市基础设施建设投融资体制改革的 目标，是将原由行政部门直接供给的公共产品和公共服务，授权或委托社会专业组织和部门提供，促 进城市建设中的政府垄断行业向健康的市场化格局转变。我国城市建设投融资体制改革是政府职能转 变的重要方面，深入研究城市建设投融资体制改革中涉及的法律问题，审慎构建符合我国国情的城建 投融资法律体制，是支撑我国城建投融资体制合理构建的基础。 一、城市建设投融资体制改革的法律背景与实践背景 现代法治国首先表现为形式法治，即国家承担维护领土安全、维持国内秩序以及履行法律所设定 范围内的公共任务。20世纪初福利国家的出现促使西方各国全面介入社会生活与社会问题领域，行政 权的法律控制模式亦随之由传统 “守夜人”政府管理理念下的行政限权模式，向凯恩斯主义刺激下的 行政扩张和行政授权模式转变。20世纪80年代后，全球经济一体化进程的加剧以及西方各国政府普遍面 临的财政、管理和信任等危机促使各国政府逐渐卷入新公共管理和新公共服务运动，[2]借用私营部门 根据 《1994年世界银行发展报告》，城市基础设施建设包括三个方面：(1)公共设施，包括电力、电信、自来水、[1] 卫生设施和排污、固体废弃物的收集与处理；(2)公共工程，包括公路 道（路）、大坝和灌溉及排水管道工程；(3)其 它交通部门，包括城市和城市间的铁路、城市交通、港口和水路以及机场等。 马小娟：“西方公共行政理论演进中的公民参与观检视”，载 广《东行政[2]学院学报》2010年第2期，第55-58页。 的管理技术大力推进政府职能市场化，包括转变政府行政观念，扩大公众对政府公共行政管理的参与程 度，提高公共服务质量等等。[3]我国20世纪70年代以来随着全能主义国家向民主法治国家的转型，政府 职能亦随之转变。狭义而言，政府职能转变是指政府领导和管理经济工作的方式、方法的改革。广义 而论，政府职能转变则是指政府的职权、作用、功能的变化、转换和发展。具体到我国，政府职能转 变主要包括：第一，政府管理权限，由 “无限权力的政府”向 “有限权力的政府”转变，由 “全能政 府”变为 “必要权力政府”；[4]第二，政府管理方式，由单一行政管理，向经济的、法律的、行政的 多元管理手段转变；第三，政府管理能力，由单一的权力能力，向权力能力和权威能力相结合转变； 第四，政府管理观念，由面向计划经济的观念，朝市场经济的观念转变。[5]换言之，我国的政府职能 转变，就是要使政府从原有的计划经济下微观决策者与执行者的角色，向市场经济体制下宏观管理者 的角色转变。 1．在政府决策层面。与政府职能转变相适应，脱胎于计划经济模式下的政府主导型公共服务供 给模式，开始向政府与市场、社会合作的供给模式转型。以市场为依托，拓宽城市基础设施建设的投 融资主体，形成多元的资金来源，成为选择路径。1988年国务院发布了 关《于投资管理体制的近期改 革方案》，第一次以政府文件形式正式赋予企业投资决策权，投资体系由单一的中央投资模式向中央 与地方共同投资模式转变。2001年，国家计委发出 《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通