国外小型农田水利建设和管理经验和借鉴.doc

国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴 国务院发展研究中心 内容摘要：世界各国政府普遍重视小型农田水利发展，许多国家都建立了一套适应本国国情的小型农田水利建设和管理体系，包括投融资制度、运行体制、水权交易、水利工程产权流转、用水户参与机制等。本报告对该领域一些国家的做法、经验及启示进行简要的梳理和总结。 一、投资以政府为主导，社会资本广泛参与 首先，政府承担农田水利投资主体责任。纵观世界各国的水利投资情况，由于农田水利是农村基础设施的重要部分，其准公益性的特点无法完全依靠市场满足项目投资，而且水利项目投资大、收益期长，政府都在水利投资体系占主体地位。 在美国，农业灌溉骨干工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，地方负责部分通常是税收支出或政府担保优惠贷款（徐家贵等，2006）[①徐家贵、徐雪红：“国内外典型水利投融资模式及启示”，《水利经济》，第24卷第1期，2006年1月，47～49页。]。对于落后地区，联邦政府采取赠款或零利率贷款的办法予以资助。联邦法律规定任何一个项目赠款不得超过工程总投资的75%，目前实际操作为50%（张德刚等，2009）[②张德刚、王鸥、付晓东：“国内外水利投融资体制现状的比较”，《商业经济》，2009年第11期，68～69页。]。灌溉工程的可行性研究、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支持。 日本的水利资金投资主体是中央政府、地方政府、农民和项目业主，中央政府和地方政府仅对水利公益事业进行大量投入，而非公益事业的水利项目则推向市场，由项目业主负担，政府提供一定的补助。虽然操作原则如此，日本的水利资金投资仍是以中央和地方的资金占主导地位，并且水利投资在各类公益事业投资中一直处于首位。日本水资源开发公团则依靠政府基金的长期贷款。 欧盟则依据小型农田水利设施项目的性质给予不同的补贴力度，原则是公共产品性质较强的项目给予的补贴力度也较大。最高补贴可达项目预算的80%，私人性质的节水和灌溉设备补贴率为25%～40%。 总体来看，农田水利的投资模式普遍以政府为主，根据投资项目性质广辟融资渠道。本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，先划清水利项目的责、权、利，再按责任和收益情况进行投资分摊。在明确了政府为投资主体的同时，逐级分摊责任和投资义务。 其次，各级政府明确划分事权和支出责任。许多国家在水利设施建设中采取明确投资主体和事权划分的原则，在不同时期，选择不同投资重点。 美国水利项目60%以上投资来源于各级政府的财政资金投入。庞大的政府投资需要在各级政府间划分水利事权，按照职责管辖范围，逐级分解财政压力。联邦政府主要负责大河及跨州河流的治理，州级地方政府主要负责中小河流的治理。在防洪抢险方面，洪水超过是十年一遇的由联邦政府负责，防洪及改善生态环境等公益性项目，主要由各级政府拨款，对水电、洪水项目则推向市场或按受益者分摊投资共同建设。按水利事权的划分实施投资主体分摊投资。防洪工程主要是州政府负责。对较大项目，州政府可以通过游说众、参议员通过国会批准后取得资金保证，联邦政府负担65%，地方负担35%。根据防洪法案，陆军工程师兵团负责全国防洪工作。 印度宪法规定水资源开发利用和防洪主要由各邦负责，中央政府负责协调、技术咨询和联邦流域的开发，灌溉工程由联邦规划、施工和管理。小型工程中央和地方政府投资1/3，中央和地方政府各负担一半。防洪工程由中央政府投资，不回收投资。而小型灌溉工程中央和地方政府分别拨款总投资的1/6左右，一般不需偿还，对运用喷灌和滴灌等节水类技术的小型项目，政府还给予25%～50%的补助。 日本河流也采取分级管理的办法，对治河费用及管理费用的分担有明确规定：根据河流的重要性及其影响大小等因素，划分等级。一级河流由国家主管部门管理，由建设大臣主管；其他河流由都道府县首长管理。国家管理的河流所需建设、管理费用，原则上由中央政府负担，若属地方要求项目，其费用由中央负担1/3～1/2。地方政府管理河流所需建设、管理费用，原则上由地方政府负担，根据需要可申请国家给予补贴。对于因灾损毁的公用设施，所在地方政府应在灾后立即组织修复，不需立项申请，所需费用按相关法律规定分摊。灌溉排水设施建设可按其规模和技术上的难易程度分别由国家、都道府县政府、市町村政府和土地改良区等进行建设。根据不同的建设项目主体，归类为不同的项目，由国家实施的称为“国营项目”，由都道府县政府实施的称为“都道府县营项目”，由市町村政府和土地改良区等实施的则称为“团体营项目”。通常来说，受益农田面积在3000公顷以上时为国营项目，在3000公顷以下、200公顷以上为都道府县营项目。 大多数国家由政府负责以流域或水系为单位制定水资源相关规划，