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自主治理视角下集体建设用地入市的路径选择 　　摘要：“自主治理、多中心与发展”的概念已为我国行政理论学界所熟知，但当前土地管理研究还没有关注到自主治理理念的应用。农村集体建设用地符合公共池塘资源的基本特征，自主治理的研究框架能够用于探讨集体建设用地入市。文章借鉴自主治理的8项有效设计原则，在农村集体建设用地入市中产权边界、制度安排、监督、冲突解决机制、组织设立等方面提出制度设计的相关建议 关键词：农村集体建设用地；自主治理；政策设计 一、 引言 2015年2月26日，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。国土资源部制订了相关指导意见和实施细则，但在顶层设计上较为开放，各地试点还有较大的探索空间，特别是在政府职能上定位为服务监督，但其与国有土地入市的职责区别、管理边界或底线等问题还需要明确。这就涉及到政府与市场边界的问题 从我国体制改革趋势上看，进一步推动市场化的进程，发挥市场的调节机制，政府在加速职能转变，从管理走向治理，这是我国政府管理模式发展的基本方向。埃莉诺“自主治理、多中心与发展”的概念已为我国行政理论学界所熟知。当前土地管理研究大部分还在讨论政府和市场之间谁主谁辅的问题，或者说还在推动市场化的讨论之中，还没有充分关注治理理念的应用。本文试图从公共池塘资源特性出发，设想引入政府与市场之外自主治理的 “第三条道路”，探讨农村集体建设用地入市的改革路径及其政策设计 二、 基于公共池塘资源治理提出的自主治理模式 埃莉诺认为许多成功的公共池塘资源治理，已经冲破了政府和市场这种简单的分类，国家和市场在使用自然资源系统使用方面都未取得成功，而许多社群的人借助这两者之外的制度安排却实现了适度治理（埃莉诺2012）。“善治”可以是通过不同利益团体或机构通过不断地竞争、讨价还价等博弈过程中，逐渐演变出有效的自主治理模式。这种适度治理没有浓重的政府色彩，也不是纯粹的私有化，它是介于两者之间的某种状态，被称为“第三条道路” 埃莉诺提出的自主治理模式是基于公共池塘资源的治理，为了确保其理论的有效性，她提出公共池塘资源应具有三个特征：公共池塘资源是可再生资源；公共池塘资源是稀缺的；资源使用者能够相互伤害，但参与者不可能从外部来伤害其他人。基于此，埃莉诺从公共池塘资源治理的案例中总结了长期存续的设计原则，包括：（1）清晰界定边界；（2）占用和供应规则与当地条件一致；（3）集体选择的安排；（4）监督；（5）分级制裁；（6）冲突解决机制；（7）对组织权的最低限度的认可；（8）嵌套式企业（Nested enterprise）。这些设计原则为自主治理模式的有效性提供了较明确的解释，对政府治理也提供了有益的借鉴和参考 三、 农村集体建设用地入市中引入“第三条道路”的设想 土地资源作为公共物品，需要厘清政府与市场的边界问题，同时也存在着各自失灵的问题。比如政府在公共政策制定失误或执行低效率、公共物品供给的高成本或低效率、政府的盲目扩张、造成社会不公平以及政府的寻租行为等方面的失灵；市场在耕地保护、环境保护、公共基础设施建设等外部性方面的交易费用高。于是，学者们提出各自对政府和市场边界的划分方法或途径等等。如有学者提出中国非农化“宜采用政府治理为主，市场治理为辅的治理结构”（谭荣、曲福田，2009）。土地管理应打开视野，从管理视角转向治理视角。从自主治理的角度来看，是否也可以运用自主治理的研究框架来探讨农村集体建设用地入市改革？是否也存在政府和市场之外的“第三条道路”？下面需要对集体建设用地是否符合公共池塘资源特征进行探讨 1. 集体建设用地作为资源可以是可再生的。从资源总量的角度看，土地总量的确是有限的，是不可再生的，因为可开发利用的土地只是一个理论上的绝对数值。大部分学术研究是基于土地是不可再生资源的前提。但从建设用地这一限定范围内，建设用地可以通过对存量土地进行再开发利用的方式，获得再利用的场所和建筑空间，从这个角度说，建设用地又具有可再生性。而且从某一区域范围内（如从乡镇或村域内）看集体建设用地入市，入市让渡的是建设用地使用权，所有权未发生改变，更没有消失，而且让渡的使用权是有期限的，如果期限届满，同样可以再次调整，使用权仍然回归于所有者（协议另行约定的除外），建设用地本身也不会蒸发。因此，从入市让渡的产权角度看，集体建设用地可以界定是可再生资源 2. 集体建设用地是相当稀缺的，而不是充足的。毋庸置疑，在我国土地总量是有限的，土地越用越少，从这个层面上而言，土地是稀缺资源显然是稀缺资源。一定区域内集体建设用地总量是确定的，即便是规划调整，其总量仍然不可能超出区域