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UNDP的双重角色与联合国发展系统的协调 　　摘要：联合国发展系统结构分散，联合国开发计划署（UNDP）正是为开展系统内协调而成立的机构。但是，它在实际运作中形成了与其成立初衷不同、甚至相互抵触的另一个目标：成为独立实施发展援助的联合国机构。20世纪90年代以来，联合国采取了一系列措施以加强系统的一致性，结果却进一步弱化了UNDP作为协调者的职能。一方面，将UNDP的项目执行部门从其中分离出去的改革措施并没有改变UNDP作为独立发展机构的角色；另一方面，2007年以来的“一体行动”改革以动员各机构集体行动的方式取代UNDP这一核心机构开展协调。UNDP之所以偏离其设立之初的目标，主要是因为组织内部认同自身作为发展机构的目标，以及整个联合国发展系统存在着维持分散化局面的动力 关键词：联合国开发计划署 联合国发展系统 协调问题 组织目标 中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2016）04-0083-97 国际发展、国际安全、人权保障一起构成了联合国追求的三大目标。但是，联合国中并没有统一的机构负责协调上述目标。联合国大会下的基金、方案、附属组织以及各独立的专门性机构共同构成了联合国发展系统（UN DevelopmentSystem）。如何协调这些机构的活动，避免重复行动造成的资源浪费，是联合国发展系统自形成之初就面临的问题。成立于1965年的联合国开发计划署（UnitedNations Development Programme，简称UNDP）一直被认为是最适合履行协调职能的机构。然而，直至今日，UNDP作为联合国发展系统协调员这一角色的作用始终未能得到充分发挥。本文将围绕这一问题，探讨其背后的原因 一、分散的联合国发展系统与UNDP的协调员角色 1945年到1948年期间，基于经济与社会发展能够带来和平的巩固这一理念，联合国在一系列功能性领域内成立了专门性的国际组织，包括世界卫生组织、联合国科教文组织、联合国粮食与农业组织等，将当时各领域的大量专家和技术力量汇聚其中。这些专门性机构各有自己的主管部门和财政来源，是独立的国际组织，仅在原则上接受联合国经社理事会的协调。因而联合国发展系统自形成之初，就是一个缺乏整体政策规划及其统一执行能力的分散系统 成立于1949年的作为UNDP前身之一的“技术援助扩大方案”（the ExpandedProgram of Technical Assistance，简称EPTA）正是旨在解决发展系统的协调问题。按照主要创建者的设想，该机构内主管经济社会事务的官员“有权召集专门机构来支持一项发展议程”；而主管该方案日常运作的技术援助委员会（TechnicalAssistance Board，简称TAB）则由联合国及各专门机构的行政首长组成，负责研究各国提出的请求，将其与各专门机构愿意提供的项目计划进行配对。1965年，联合国大会决定将EPTA与联合国“特别基金”合并，成立“联合国开发计划署”，以期“便利联合国机构若干类型技术援助的整体规划与所需的协调，增强其有效性。” 新成立的UNDP附属于联合国大会，由经社理事会所选出的37个成员国组成的管理委员会（Governing Council）负责监管，它的资金则完全来源于各国的自愿捐助。但是，与EPTA的安排不同，由各专门机构负责人以及联合国秘书长组成的机构间顾问委员会（Inter-Agency Consultative Committee）不再负责日常运作，而仅仅发挥着咨询作用，秘书长负责指派一名署长（Administrator）进行管理。人们普遍认为，UNDP作为联合国发展系统中的协调机构应当是富有效率的。一方面，它对机构开展的活动十分了解，同时也能及时获悉受援国的发展请求；另一方面，源于“特别基金”的筹资功能可让UNDP所选中的项目因能够及时获得资金支持而得以落实，这也使联合国首次拥有了技术转移项目的统一资金来源 UNDP成立时，它所面临的协调任务与EPTA相比已大为增加。最初，各专门机构对技术援助普遍缺乏兴趣，只愿意承担最低限度的任务。然而，20世纪50与60年代，为发展中国家提供技术援助成为这些组织规模扩张的唯一途径――联合国规定，每为发展中国家提供6或7位专家，可以在总部或其他地区办公室新设1个专业职位。因而这些机构不遗余力地向发展中国家投注大量的资源和派遣大批人员，并开始委派各自的驻地代表。在大多数发展中国家的首都，都普遍设有十余个分属各专门机构的办公室，有时甚至多达20个 在这一背景下，UNDP的协调角色主要通过拟定和执行国家发展计划而得到体现。根据联合国大会1970年通过的第2688号决议，UNDP根据政府提出的国家发展计划或优先事项制定国别方案，据此提供资金并选择