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「Forum 论 坛」 完善政府间税收划分研究 ◆ 田 发 周琛影 内容提要：鉴于我国政府财政层级过多，难以在政府间合理划分税收收入，因而需要 简化财政级次。本文提出推行两项地方财政体制改革，将财政级次由五级优化为三级。 再以这一新的框架来重新划分政府间的税收收入，合理配置各级财政的主体税种，可 大大提高分税制运行效率。 关键词：分税制　政府财政层级　税收划分 一、五级政府财政与政府间税收划分的冲突 税种的内在特性和经济功能，确定收入归属。在明确了 分税制的本质要求是税收收入划分，也就是说， 中央税收收入来源后，却没有规定地方税如何在省以下 有几级政府就应按税种划分方法来相应分配财政资 四级地方政府间划分。由于各个税种收入的高度不均 金，并使其各自具有一定的独立运转能力。我国有五 衡，如果硬要完整地按税种划分收入，势必造成各级政 级政府 （中央、省、地/市、县、乡/镇），是世界 府间收入分配高度不均衡。为了在复杂的政府级次之间 上主要国家中政府层级最多的国家。从国际经验看， 分配财政资源，在税种数量有限的情况下，只能走共享 政府层级越多则要求与之匹配的税种越多，以有利于 收入的道路。1994年将增值税、资源税和证券交易税作 收入分配。但是，一个国家的税种数量是受多种因素 为共享税，从2002年起，又将企业所得税和个人所得 决定的，其中最主要的是公众对税收负担的承受能 税作为共享税。那么，数得着的大税种已全都共享，这 力，国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平 在过渡状态下是一种权宜性选择。从长期来看，应逐步 与效率的影响，通过任意设置税种来适应政府级次的 将若干共享税分解、融合到国税和地方税之中，以稳定 ① 分税制的基本框架。即便如此，还是难以将“分税种形 需求显然是不明智的选择。我国现有23个税种，与 世界上其他国家相比，这个数量不算多，可相对于过 成不同层级政府收入”的分税制基本定性，贯彻到一个 多的政府级次而言，将23个税种在5级政府之间分配， 五级政府的架构中去。省以下财政体制更是五花八门， 配置各级财政的主体税种，则存在很大的冲突。 各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则干脆实 从税收的属性和各税种的不同特点看，将税源在 行包干制，“讨价还价”色彩浓重，与分税制有较大的 三级政府间划分相对容易，而在五级政府间划分则较 差距。可见，五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位 难。依美国的经验，三级政府财源支柱的概况是：个 之间，存在不相容性，近年来地方财政日益困难，在一 人所得税和工薪税归联邦政府（中央）；销售税和公 定程度上正是由于政府财政层次过多，无法在政府间合 司所得税归州政府（相当于我国省级）；财产税归地 理配置税种所导致的。 方政府（基层政府）。这样的划分符合各税种的具体 下面将具体分析地方各级财政在主体税种上的财 特点，也符合分税分级财政的内在要求。 力分配格局，以论证政府财政层级过多所导致政府间 我国分税制改革将税种划分为中央税、地方税和共 税收划分的不合理性。 享税。中央与地方的税收划分是按“收入规模”标准进 在地方财政收入中，除营业税、企业所得税、个人 行“倒轧账”的，将收入较多的税种划归中央税，以确 所得税外，其他税种规模都不大、收入来源分散，在税 保其占比约60%的需要。这种分税方法存在两个误区： 制体系中属于小税种。如2005年营业税占税收总收入 一是分税不是按照各级政府承担的事权职责为基础，导 的13.71%，企业所得税占14.14%，个人所得税占6.78%； ② 致各级政府分配财力与政府事权不对称。二是没有根据 而其他税种占比都很低，城市维护建设税占比2.58%， ① 2006年1月废止了农业税，2006年4月新开征了烟叶税，现有23个税种。 ② 根据“国家税务总局网站”提供的有关数据计算得出。