事业单位改革应从顶层制度开始..doc

事业单位改革应从顶层制度开始 　　2003年以来，中国政府逐步推动了事业单位改革，但都是在既有制度架构下进行。事业改革应该从顶层制度的6个层面入手 中国迄今没有一部统一的非营利组织法典，但是也许拥有全世界数量最多的非营利组织，其中主要是政府和国有企业以国有资产出资举办的非营利组织，称为“事业单位”。根据非官方统计，中国事业单位的数量大约在125万-135万家左右 基于自身的基本社会制度，在国有资产存量结构方面，中国的国有企业所持经营性国有资产的比重高于其他国家，其余国有资产（主要是财政资源）一部分用于支撑政府、政党、军队等国家机器和规模庞大的社会服务体系的运转；另一部分投入诸如基础设施建设、扶植培育优势产业（例如新能源及环保科技）以及补贴社会保险基金等。其中，事业单位是社会服务体系的主要组成部分 中国拥有非常严格和复杂的国有资产管理法律体系。任何事业单位，占有、使用、处置国有资产均需履行严格的审批程序，事业单位以国有资产对外投资受到严格的控制。目前大部分事业单位都实行自收自支，只有少数事业单位由财政全额拨付经费。受制于政府对事业单位国有资产对外投资的严格控制，这类事业单位为维持经费自给，必然从事经营性活动。实际上，在相当长的时期内，大量的事业单位在享受名义的或实际的税收优惠待遇的同时，从事各类营利性商业活动，内部运作机制无异于企业；也有部分事业单位实际承担着政府行政职能 面对这一局面，中国政府自2003年以来，先后选择文化、教育、医疗等领域逐步推动事业单位改革。又自2011年以来，全面推动旨在使所有事业单位明晰定位的事业单位改革。改革的原理是“分类转制”，对于主要从事营利活动、自收自支、企业化管理的事业单位，转变为企业，称为“转企改制”；对于实际承担行政职能的事业单位，转变为政府行政机构；而真正从事非营利活动的事业单位才被保留下来 事业单位改革可谓正逢其时，但目前的事业单位改革仍然是在既有的制度架构下推进的，笔者认为，事业单位改革应当从相关的顶层制度改革入手 1　应建立或承认事业单位法人财产权制度 根据《事业单位登记管理条例》，事业单位是法人，应当具备法人条件。根据中国颁布时间最早、目前仍在实施的统一民法典――《中华人民共和国民法通则》（以下简称“《民法通则》”）规定，法人应当具有必要的财产或者经费来源。《民法通则》是在中国计划经济向市场经济转型时代制定的，出于稳定当时的社会经济秩序的目的，部分内容是依据当时社会经济形态“量身定制”的，随着中国经济全面转型为市场经济，一些内容已无法适应市场经济的形势和需求。就事业单位而言，无论是自收自支型事业单位，或全额／差额拨付型的事业单位，都属于一个普通的社会经济实体，都需要与第三人发生经济或民事法律关系，都需要具有偿债能力。而仅有经费来源，而且对经费提供方也许并不具有约束力，并不足以切实保障债权人的利益，任何法人都应当具有独立的法人财产权。据此，有必要对《民法通则》关于法人的条件进行修正 实际上，依据现行事业单位财务制度的原理，如果不承认事业单位具有法人财产权，事业单位则根本无法形成自身的资产负债表――因为无资产可以入账。因此，建立或承认事业单位法人财产权制度，不但有利于保障债权人的利益，也有利于解决权责利相统一问题，理顺事业单位物权制度和会计政策；同时，也有利于赋予事业单位对国有资产运用的自主权。毕竟，事业单位改革的目的在于巩固事业单位的公益属性，这与赋予事业单位国有资产运用的自主权并不冲突 只有建立或承认事业单位法人财产权制度，才能彻底理顺事业单位国有资产管理体制和事业单位产权制度 2　应明确法人可以在不中断主体资格的前提下跨类型转变 事业单位改革的模式和路径大致包括：（1）自收自支、企业化管理的事业单位转企改制为公司等企业；（2）事业单位转制为民办非企业单位；（3）事业单位改制为行政机关；（4）事业单位吸收社会资本实现产权多元化。由此可见，跨类型、甚至跨所有制转换是事业单位改革的重要方式 《民法通则》对法人跨类型转换并未做出明确规定，即便是对于上世纪90年代出现的国有企业改制，学术界、行政部门及律师界对于法人能否在不中断主体资格的前提下，通过转换组织形式、资产及权益的存在或表现形态变更为另一类别的主体（即：全民所有制企业是否可以直接变更为股份制企业）也莫衷一是 笔者认为，如果转制单位的法人主体因转制而发生终止，则出于保护债权人利益的目的，该转制单位应当履行解散清算程序，这将实际给法人转制划上句号，同时将使得社会经济关系处于极不稳定状态。因此，法律应当明确法人可以跨类型转变，法人主体不因转制而终止。只有明确这一法理前提，才能确切回答如下问题：（1）物权法层面，转制前主体与转制后主体之间是否因转制而发生财产物权流转；（2）劳动法层