沿海前沿区域城镇化中土地利用问题与对策探析.docVIP

沿海前沿区域城镇化中的土地利用问题及对策分析 　　摘 要：2009年，江苏沿海开发战略上升为国家战略，江苏沿海三市迎来了新一轮的发展机遇，沿海前沿区域城镇化的发展也进入了大众的视野。但是，从已有的文献来看，对这片发展区域中的土地问题进行系统调查与研究的并不多。现实来看，土地无论何地均是一个至关重要的因素，同时沿海前沿区域也呈现出特有的土地问题。江苏省南通市江海交汇，汇总其沿镇城镇化过程中的土地问题，分析存在的原因，提出可行的政策建议，能够对沿海城镇化的进程起到更好的推进作用 关键词：沿海前沿区域；城镇化；土地问题；对策 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0091-03 一、引言 江苏沿海地处沿海、沿江、陇兰三大经济带的交汇处，在连接南北、沟通东西中，具有得天独厚的区位条件和不可替代的战略地位。2009年江苏沿海开发战略上升为国家战略，沿海三市迎来了新一轮的发展机遇，沿海前沿区域城镇化的发展也进入大家的眼球。城镇化包含了人口集聚、土地利用转变、产业升级与空间流动等过程，表现为人口城镇化、土地（空间）城镇化、产业集聚化等多种形式。但是，沿海前沿城镇存在着有别于其他地区的特点，总体看来，沿海前沿区域正是要通过港、产、城一体化的发展来做大做强区域经济，加快土地集聚、人口集居，从而推动当地的城镇化建设。在这过程中，土地是一个至关重要的因素，同时沿海前沿区域也呈现出特有的土地问题，值得我们研究与思考。从已有的文献来看，学者主要是围绕沿海生态、土地利用的分布、优化来阐述土地问题，如谢薇等（2011）从沿海海地区的发展特征与趋势，讨论了土地利用特征与问题。李达（2012）以江苏省赣榆县为例，研究了土地利用优化问题。张等（2012）以南通为例，分析了土地利用的生态问题。可以说，深入实践调查与分析在城镇化发展的背景下，沿海前沿区域究竟面临哪些土地问题，哪些土地制度措施制约着城镇化的进程，有何改进的办法，这类文献少之又少 鉴于此，本文以江苏省南通市为例，结合实地调研结果，汇总前沿镇城镇化过程中的土地问题，以及产生的不利影响，分析存在的原因，并提出可行的政策建议，以期对沿海城镇化的进程起到更好的推进作用 二、前沿区域城镇化中土地利用问题 2009年江苏省南通市依据国务院《江苏沿海地区发展规划》和《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》编制了《南通沿海开发规划》（以下简称“规划”）。该规划设定南通沿海开发重点为沿海前沿区域的22个乡镇，陆域面积2 509.7平方公里，人口193.1万。然而，城镇建设的扩张、人口的集聚都必须依赖土地资源的开发利用。在沿海区域，探求新的土地资源成为一个极具吸引力的方式也成为一个极为可行的方式。在“十一五”期间，南通一共围垦29.26万亩，主要用于港口、城镇、能源、临港产业、高效设施渔业等生产建设。大多数人认为沿海前沿区域由于得天独厚的地理优势，土地资源充裕，足以满足生产建设居住商业需要。但是，从我们的实际调研来看，土地充裕并不意味着解决了所有的问题。同时，在南通围垦土地基本都是作为滨海新城建设。沿海前沿区域不仅仅包括围垦土地，还包括前沿镇所在土地，这类土地在使用中遇到的问题又不同于围垦土地。无论是在土地性质上，还是在利用过程中，这两大类型均出现不同的转变和问题，应该分别给予分析和讨论 （一）围垦土地利用问题 一般而言，围垦土地的使用权如何取得，涉及海域使用权与土地使用权的衔接问题。填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。虽然这些均有明确的规定，但是在实际的利用过程中却存在一些问题 （二）沿海围垦土地利用问题 1.土地用途难以保证。海域使用权按照规定分为农业用海和工业用海。比如在南通海安老坝港5万亩的滩涂资源中，不到1万亩的属于农业用海。同时，国家也规定，填海形成的土地在之后的使用中也要相应分为农业用地和工业用地。然而，沿海区域新区的建设基本上都是工业用地，因此，在实际的操作中，要做到农业用海农用十分困难。一些违规的操作时有发生，甚至出现为了扩大海域面积，而擅自更改海岸线的现象 2.土地性质调整难。正因为工业用海在围垦之后要作为工业用地，这就使得在一些滨海新城难以有商业用地，限制了当地的发展。比如南通如东洋口港为了实现港、产、城一体化的局面，在滨海建新城。但是，房地产开发必须是商业用地，而工业用地调整为商业用地是比较困难的。因此，房产开发好之后也担心出售问题，难以吸引人气，而一些市政绿化工程用地也难以满足 3.土地利用率不高。虽然围垦土地充裕，但是利用率普遍不高。除